Bez przełomu w kwestii jawności

życia publicznego w nowej ustawie

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - KOMENTARZE - SAS 2 / 2018

Projekt ustawy o jawności życia publicznego dotyczy materii szerszej niż zapowiada sam tytuł. Jej zakres obejmuje „zasady i tryb dostępu do informacji o sprawach publicznych” oraz „zasady jawności w procesie stanowienia prawa”. Reguluje także kwestie lobbingu, unikania konfliktu interesów, składania i upubliczniania deklaracji majątkowych oraz działań antykorupcyjnych, w tym ustanawia status „sygnalisty” – osoby zgłaszającej możliwość popełnienia przestępstwa przez „podmiot, z którym związana jest umową o pracę, stosunkiem służbowym lub innym stosunkiem umownym”.

Projektodawca zmierza do ujęcia w jednej ustawie regulacji rozproszonych obecnie w wielu aktach prawnych. Prowadziło to będzie m.in. do zniesienia obecnie obowiązujących ustaw: z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216 poz. 1584, z późn. zm.), z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) oraz z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 248).

Kwestia jawności życia publicznego włączona zostaje w ustawę, która według zapewnienia projektodawcy ma zapewnić „wzmocnienie kontroli władz”, usprawnić zarządzanie państwem oraz wzmocnić mechanizmy antykorupcyjne. Takie umiejscowienie problematyki jawności życia publicznego i dostępu do informacji publicznych nasuwa przypuszczenie, że dla projektodawcy nie tyle stanowią one wartości same przez siebie, co jako mechanizmy kontrolne.
Przepisy dotyczące informacji publicznej (rozdziały 2 i 3) w zasadniczej mierze przenoszą do projektu ustawy system określony w obowiązującej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jego zarys, „matrycę” jawności informacji publicznych, wyznaczoną przez ustalenie kto, co i na jakich zasadach ma obowiązek ujawniać, można rekonstruować z poszczególnych przepisów.

PODMIOTY SAMORZĄDOWE OBJĘTE USTAWĄ

W tym zakresie utrzymano obowiązujące rozwiązania. W odniesieniu do samorządu terytorialnego, podmiotami zobowiązanymi do zapewnienia dostępu do informacji publicznych są (art. 6 ust. 1):

  • organy władzy publicznej, a więc rady i zarządy gmin, powiatów i województw;
  • jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz osoby prawne samorządu terytorialnego;
  • inne osoby prawne lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne samorządu terytorialnego;
  • osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego sprawują kontrolę w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 229 z późn. zm.) - a więc spółki prawa handlowego kontrolowane przez JST.

STOPIEŃ DOSTĘPNOŚCI INFORMACJI

Z projektu można wyczytać cztery stopnie dostępności informacji publicznych, analogiczne do obecnych w obowiązującej ustawie:

  • informacje wyłączone z udostępnienia (art. 8 ust. 1) na podstawie odrębnych przepisów; przekazane i zastrzeżone przez organizacje międzynarodowe i inne państwa; naruszające ochronę prywatności; naruszające tajemnicę przedsiębiorstwa);
  • informacje udostępniane na wniosek, w tym:

– informacje przetworzone (tj. „informacja publiczna, której podmiot zobowiązany do udostępnienia nie posiada w chwili wpłynięcia wniosku (…), ale wytwarza ją dla wnioskodawcy w oparciu o posiadane zasoby informacyjne”) – dostęp do nich wymaga „uzasadnienia istotnego interesu publicznego” (art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3);
– informacje publiczne niekwalifikowane jako przetworzone – wniosek nie wymaga uzasadnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 5 ust. 5 pkt 1, art. 4 ust. 2);

  • informacje publiczne dostępne bezpośrednio:

– w stosunku do których istnieje obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 2);
– dokumenty urzędowe (prawo wglądu) - art. 5 ust. 1 pkt 2;
– posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z bezpośrednich wyborów – a więc np. rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich oraz ich komisji, także rad dzielnic i komisji (prawo dostępu) - art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 1 pkt 2.

Pierwotna wersja projektu nie zawierała szczególnego warunku dla uzyskania dostępu do informacji przetworzonych, w ostatniej wersji jest on przywrócony, jak można się domyślać, ze względu na opinię Rady Legislacyjnej. Zwraca uwagę, że tak obowiązujące, jak i projektowane przepisy wydają się zakładać – nie wprost a przez domniemanie – obowiązek posiadania stron BIP przez wszystkie podmioty wykonujące zadania publiczne, niezależnie od ich formy prawnej czy własności. Dotyczyłoby to np. szkół prywatnych, fundacji czy stowarzyszeń wykonujących zadania na podstawie umów z samorządami. Mianowicie ustawa i projekt nakazują publikację niektórych informacji w BIP, w stosunku do części z nich nie wyłączając obowiązku żadnych podmiotów wymienionych jako zobowiązane do udostępniania informacji publicznych.

ZAKRES UDOSTĘPNIANYCH INFORMACJI

Informacja publiczna jest zdefiniowana w art. 2 ust 1 pkt 2 jako: „informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (...) a także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym (...)”. W obowiązującej ustawie o dostępie do informacji publicznej analogiczna definicja ma charakter jeszcze bardziej ogólnikowy: „Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 1).
Aby możliwie odtworzyć, jakie informacje ustawodawca i projektodawca uważają za szczególnie istotne, trzeba sięgnąć do przepisów bardziej szczegółowych: art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7 ust. 1 projektu. Projekt powtarza schemat z obowiązującej ustawy (polityka wewnętrzna i zagraniczna – dane o podmiocie – zasady funkcjonowania podmiotu – informacje (w ustawie: dane) publiczne – majątek publiczny wraz z finansami), modyfikując część szczegółowych katalogów.
Katalog danych dotyczących funkcjonowania podmiotu zostaje uzupełniony o liczbę zatrudnionych. Katalog informacji publicznych – o ekspertyzy i opinie finansowane ze środków publicznych. Najwięcej jest uzupełnień w katalogu kwestii majątkowych i finansowych: zobowiązania wynikające z poręczeń i gwarancji; pomoc publiczna; umorzenia i ulgi w spłacie zobowiązań; wydatki dokonane za pomocą kart płatniczych dokonane przez osoby pełniące funkcję publiczną. Projekt wprowadza ponadto nową instytucję – rejestr umów cywilnoprawnych, obejmujący umowy zawarte w formie pisemnej oraz skutkujące wydatkowaniem co najmniej 2000 zł.
Dość oczywista jest krytyka upubliczniania danych dotyczących wydatków z kart służbowych, gdyż obowiązek dotyczy nie rodzaju wydatków, a jedynie sposobu zapłaty. W porównaniu z innymi danymi finansowymi, np. dotyczącymi pomocy publicznej czy umorzeń i ulg podatkowych jest to informacja publiczna małej wagi. Jest ona znacząca nie tyle dla jawności życia publicznego, ile dla działań kontrolnych.
Nie będę próbował przeprowadzać analizy poszczególnych zapisów. Na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego można stwierdzić jak liczne były konkretne uwagi poszczególnych samorządów oraz korporacji samorządowych, także w części dotyczącej dostępu do informacji publicznych. Skoro zaś nowości w tej części jest raczej niewiele, prowadzi nas o do wniosku, że zarówno przepisy obowiązujące, jak i projektowane są niezbyt korzystnie oceniane.
Z pewnością trzeba ocenić, że proponowana ustawa nie będzie stanowić przełomu w budowaniu transparentności działania władz publicznych, w tym samorządowych. Obywatel zainteresowany działaniem samorządu terytorialnego oczekiwałby chyba raczej na ustawę inaczej skonstruowaną, mającą znacznie bardziej pragmatyczny, zoperacjonalizowany charakter.
Ponieważ najłatwiej dostępnym źródłem informacji są obecnie systemy on-line, najważniejszą częścią ustawy regulującej dostępność informacji publicznych powinny być przepisy dotyczące Biuletynu Informacji Publicznej. Udostępnianie informacji na wniosek powinno zaś pełnić jedynie pomocniczą rolę, gdyż zdecydowana większość „gotowych” informacji powinna być po prostu dostępna. Wnioski dotyczyłyby tego, co ustawa nazywa „informacją przetworzoną”, a więc sporządzoną w takim układzie, w jakim samorząd nią nie dysponuje (np. inna agregacja danych). Oczywiście należy też pamiętać o wnioskach mających charakter techniczny – dotyczących istniejących danych, ale np. w postaci wydruku dla osoby niekorzystającej z Internetu.
Tak pomyślana ustawa powinna, po pierwsze, bardzo jednoznacznie określać, jakie podmioty powinny prowadzić strony BIP – np. które podmioty niepubliczne wykonujące zadania publiczne lub korzystające z publicznych pieniędzy bądź majątku.
Po drugie, zakres informacji zawartych w BIP powinien być określony bardzo szeroko, gdyż właściwie nie ma tu przeszkód technicznych. Natomiast powinien on zostać jednoznacznie wyznaczony dla podmiotów poszczególnych kategorii, tak aby odpowiadał on specyfice podmiotu i jego roli w sprawach publicznych. Katalog informacji dotyczących „zasad funkcjonowania podmiotów” odpowiada w praktyce samorządów działaniom specyficznym dla klasycznych spraw administracyjnych (stanowienie aktów publicznoprawnych, sposób przyjmowania i załatwiania spraw). W kwestii usług publicznych, na stronach BIP szkół czy wodociągów absolutnie nie dowiemy się tego, co dla ich działalności jest najważniejsze. Trzeba też ostrożnie wyważyć obowiązki informacyjne podmiotów niepublicznych korzystających z funduszy publicznych lub majątku publicznego.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa