Skarga na bezczynność organu w sprawie ustalenia aktualizacji opłaty rocznej

TEMAT MIESIĄCA - SAS 10 / 2014

Możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Taką uchwałę podjął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zagadnienie powyższe budziło poważne wątpliwości, ponieważ dotyczyło istotnego problemu interpretacyjnego związanego z wykładnią przepisów, które w praktyce sądowej są rozbieżnie interpretowane.

UŻYTKOWANIE WIECZYSTE

Jest instytucją prawa cywilnego, którego treść – co do zasady – kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W konsekwencji jest poddane cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo – metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej).
Zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowa regulacja dotycząca uiszczania tej opłaty i jej wysokości została zawarta w art. 71 – 81 u.g.n. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym i to bez względu na źródło powstania samego prawa. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej (por. uchwały Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994/11/209 i z 25 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CZP 96/95, OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, CBOSA, z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06, CBOSA).
Z przepisów u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Przedmiotowe postępowanie jest więc dwustopniowe. Sprawy dotyczące sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium.

POSTĘPOWANIE SĄDOWE

Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały taki sposób skonstruowania ochrony prawnej stwarza stan przejściowej niedopuszczalności postępowania sądowego. Może być ono wszczęte dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przed organem administracji. Łączność między tymi stadiami postępowania sprowadza się przy tym jedynie do wymaganego następstwa czasowego. Orzeczenia kolegium nie mają dla sądu waloru prejudycjalnego. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny. Orzeczenie tracąc swój byt procesowy i materialny nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Sąd rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Przyjęta regulacja ustawowa zakłada, że żądanie przekazania sprawy do rozpoznania przez właściwy sąd powszechny jest dopuszczalne dopiero po załatwieniu sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze i wydaniu przez nie orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem. Postępowanie sądowe jest kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być rozpoczęte wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, ponieważ tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli dopiero wówczas sąd powszechny staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd powszechny nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań, ponieważ sądy powszechne nie sprawują funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Nie są więc właściwe również w sprawach bezczynności samorządowych kolegiów odwoławczych i nie mają żadnych instrumentów prawnych do zwalczania takiego zjawiska. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.

BEZCZYNNOŚĆ ORGANU

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji ( por. wyroki NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98, z 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, CBOSA). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej.
Przy tak rozumianej skardze na bezczynność w sprawie sądowoadministracyjnej, należy rozważyć, czy orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 a p.p.s.a. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej.
Prezentowany jest też odmienny pogląd, że użycie konkretnej nazwy aktu przez ustawodawcę nie musi przesądzać o pozadecyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia. Użycie tej czy innej formuły nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 k.p.a., akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Jak podkreślał NSA takie orzeczenie jawi się jako szczególny rodzaj decyzji administracyjnej.
Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku pierwszemu poglądowi (por. orzeczenia NSA: z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z 23 stycznia 2007 r, sygn. akt I OSK 306/06 i z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 – wszystkie dostępne w CBSA).
Powyższe stanowisko sądów administracyjnych podziela także skład siedmiu sędziów NSA. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i u.g.n., nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie ma tu charakter sprawy oraz treść przepisów, które są podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny.
Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu, który odnosi się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Sprawa aktualizacyjna tocząca się przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma żadnych podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.
Właściwość sądu
NSA zauważył, że mimo iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W uzasadnieniu uchwały z 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47, już inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania.
Jak argumentował NSA w uzasadnieniu uchwały podstawę do kontroli działań czy zaniechań organu administracji w orzecznictwie i w piśmiennictwie wywodzono z art. 184 Konstytucji RP. Z analizy tego przepisu w zw. z art. 177 Konstytucji RP wynika, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych a nie innych sądów. Konstytucja RP sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej zastrzega dla sądów administracyjnych, a tym samym wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Sądom powszechnym można powierzać dalsze załatwianie spraw, mających swój początek w postępowaniu administracyjnym a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184.
W uchwale siedmiu sędziów NSA podnosił, że skoro zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 i art. 50 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej, to taką kontrolą należy objąć również sprawy związane z bezczynnością samorządowych kolegiów w sprawach z wniosków dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Takie sprawy są prowadzone przez organy administracji publicznej i w zakresie bezczynności organu mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), który wynika z prawa do rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium wstrzymujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. Tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania), wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.

Aneta Podgajna

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
– Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.)
– Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 203, poz. 1192 ze zm.)
– Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.)

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa