Janosikowe

AKTUALNOŚCI - SAS 9 / 2014

W dniu 19 sierpnia 2014 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, przedłożony przez Ministra Finansów.

Nowelizacja dotyczy mechanizmu wpłat ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego do budżetu państwa (tzw. janosikowe), w których dochody podatkowe na mieszkańca są znacznie wyższe niż średnia krajowa oraz podziału środków pochodzących z tych wpłat na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego. Nowelizacja jest także wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r., w którym zakwestionowane zostały przepisy dotyczące obliczania wysokości wpłat województw do budżetu państwa i zasady podziału części regionalnej subwencji ogólnej dla województw.

Nowe zasady dotyczą dwóch lat: 2015 i 2016 i mają objąć wyłącznie województwa.

W projekcie nowelizacji ustawy przewidziano:

  • podniesienie poziomu dochodów, po przekroczeniu których województwa będą dokonywały wpłat i obniżenie kwoty przekazywanej nadwyżki na rzecz innych województw; wpłat będą dokonywały województwa, w których dochody na jednego mieszkańca będą wyższe od 125 proc. średnich dochodów (obecnie są wyższe od 110 proc.); obniżona zostanie także kwota przekazywanej nadwyżki; dzięki tym przepisom wpłaty w 2015 r. będą niższe o 195,6 mln zł;
  • określenie maksymalnego poziomu wpłat – wpłaty nie będą mogły być wyższe niż 35 proc. dochodów podatkowych;
  • uwzględnienie bieżącej koniunktury gospodarczej w roku, w którym będą dokonywane wpłaty; chodzi o wprowadzenie tzw. bezpiecznika polegającego na obniżeniu o 10 proc. wpłat w trakcie roku budżetowego, w przypadku osiągnięcia niższych (o więcej niż 10 proc.) dochodów podatkowych niż w poprzednim rocznym okresie; kwota rozdzielana na inne województwa w postaci części regionalnej subwencji ogólnej będzie też o 10 proc. mniejsza;
  • nowy sposób podziału kwoty wpłat na inne województwa: 52 proc. wpłat ma trafiać do województw z najwyższym bezrobociem, a 48 proc. wpłat otrzymają województwa na wyrównanie poziomu dochodów;
  • wyłączenie z udziału w podziale subwencji wyrównawczej (z budżetu państwa) i subwencji regionalnej (tzw. janosikowego pochodzącego z wpłat) województw, które dokonają wpłat; wprowadzenie systemu dotacji na dofinansowanie remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami wojewódzkimi, co sprawi, że nie będzie ujemnych skutków dla samorządów województw; dotacja z budżetu państwa na drogi wojewódzkie w 2015 r. ma wynieść 150 mln zł, a w 2016 r. – nie więcej niż 150 mln zł.

 

 

JANOSIKOWE WIERZCHOŁKIEM GÓRY LODOWEJ

Komentarz do zmian - Agata Dąmbska, FORUM OD-NOWA

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. zakwestionował zasadność janosikowego, a 14 sierpnia Ministerstwo Finansów przedstawiło propozycję korekt – niestety, niesystemowych. To dobry moment, by od rozmowy o wpłatach wyrównawczych przejść do namysłu nad zmianą całego modelu finansowania JST. Gdyby bowiem zostały lepiej skonstruowane dochody podatkowe, potrzeby wyrównawcze samorządów byłyby mniejsze. Janosikowe to fragment większej całości: wadliwego mechanizmu zasilania wspólnot. Aby wypracować rzeczywiste remedium, należy sięgnąć o wiele głębiej niż postulowana zmiana jego wysokości czy sposobu naliczania.

FINANSE SAMORZĄDOWE: NIEZDECENTRALIZOWANE I MAŁO STABILNE

Wpłaty z tytułu janosikowego to tylko 1,5 proc.dochodów samorządowych. Funkcję wyrównawczą w systemie finansów samorządowych pełnią właściwie wszystkie rodzaje podatków i transferów: PIT, CIT, pozostałe dochody własne, subwencje i dotacje budżetowe. W efekcie skomplikowanych i licznych operacji biedne samorządy często stają się bogatsze niż wspólnoty je dofinansowujące, a zdarza się, że transfery wynoszą nawet 80 proc. dochodów.
System finansowania samorządów opiera się na redystrybucji z budżetu państwa, a dochody własne stanowią tylko 49 proc. ich wpływów. O pewnym władztwie podatkowym wspólnot można mówić tylko w odniesieniu do podatków, które przyniosły im
11 proc. dochodów. Subwencje i dotacje koncentrują się na redystrybucji środków, bez oddziaływania na jakość usług. System finansowania jest silnie procykliczny. Nie funkcjonują też mechanizmy ochrony finansów samorządowych (adekwatność) – resorty przydzielają wspólnotom kolejne zadania bez przekazywania środków.

BUDŻET REDYSTRYBUCJI

Aż 3/4 dochodów samorządowych objętych jest jakąś formą wyrównania. Najmniejsza redystrybucja na poziomie centralnym dotyczy udziałów w PIT, które zarazem stanowią największy dochód własny wspólnot – 17,4 proc. Ale Ministerstwo Finansów nie przekazuje faktycznych wpływów od indywidualnego podatnika PIT do kasy konkretnego samorządu, tylko proporcję ogólnych wpływów z podatku. Udziały w CIT dostarczają
3,8 proc. dochodów wspólnot. Środki pochodzące od firm mających oddziały na terenie różnych JST dzielone są proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych w danej filii. Metoda ta błędnie zakłada, że każdy pracownik w tym samym stopniu przyczynia się do wypracowania zysku przedsiębiorstwa, a tym samym wpływów podatkowych CIT samorządów. Charakter redystrybucyjny ma też prawie cała subwencja ogólna – 28,6 proc. dochodów. Części wyrównawcze spłaszczają dochody podatkowe samorządów i premiują wspólnoty o mniejszej liczbie mieszkańców. Tymczasem w dobie kryzysu demograficznego powinno się raczej łączyć małe gminy.

DEMOTYWACJA SAMORZĄDÓW

Gwarantowana redystrybucja zachęca słabsze samorządy do pasywności. Przy większości dotacji na zadania własne i zlecone (gros konsumują transfery socjalne) ustalane są szczególne preferencje dla słabszych jednostek, co również jest aktem wyrównawczym. Dotacje na świadczenia przekazuje się w 100-procentowej wysokości, a tym samym na teren danego samorządu trafiają środki od podatników z całego kraju. Władze takich jednostek nie mają motywacji do kontrolowania wydatkowanych pieniędzy, ani pilnowania racjonalności ponoszonych kosztów. Podobnie z pieniędzmi unijnymi, przekazywanymi „w dół” z poziomu centrali lub województwa. Działania wyrównawcze są więc wielokrotne i nakładają się na siebie.

KONIECZNA ZMIANA ZASAD TRANSFERÓW

Tymczasem wspólnoty muszą uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej powinny wspierać dotacje dofinansowujące. Ich poziom byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszty zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną. Akcent należałoby położyć na osiągane efekty. Jednak kluczowy jest lokalny PIT – jego wprowadzenie spłaszczyłoby dochody wspólnot, czyniąc to w naturalny sposób.

LOKALNY PIT ZAMIAST UDZIAŁÓW WE WPŁYWACH Z PIT

Lokalny PIT zostałby wydzielony z podatku dochodowego, zamiast dotychczasowych udziałów samorządowych. Powinien objąć w całości dochody opodatkowane w pierwszym progu podatkowym (18 proc.) i proporcjonalnie dla stawki liniowej 19 proc. Płatnicy drugiego progu (nieco ponad 2 proc. Polaków) wpłacaliby pieniądze do budżetu państwa. Dzięki temu, każdy podatnik w pierwszym rzędzie finansowałby swój samorząd.
Lokalny PIT byłby dochodem gminy zgodnie z miejscem zamieszkania podatników. Ważną jego funkcją byłoby prawo regulowania przez organ stanowiący stawki w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie (2-3 punkty procentowe). Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami, jakich dostarcza ich samorząd, a lokalnym PIT, jaki płacą. Lokalny PIT jest fundamentem finansowym dla funkcjonowania samorządów w Danii, Finlandii, Islandii, Norwegii i Szwecji.

WRÓĆ DO SPISU TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa