Ochrona finansów samorządów – zasada adekwatności
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 3 / 2015
W każdym demokratycznym systemie politycznym regularnym tematem debat między reprezentantami władz lokalnych a centralnych jest wielkość środków znajdujących się w dyspozycji wspólnot samorządowych w stosunku do funkcji im powierzonych. W Polsce dotycząca tych kwestii reguła konstytucyjna, zwana niekiedy zasadą adekwatności, zapisana jest w art. 167 Konstytucji. I tak ust. 1 i 4 przepisu deklarują, że samorządom zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
Wychodząca z doświadczeń duńskich i szwedzkich propozycja zawarta w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0” zmierza do rozwiązania problemu od lat formułowanego przez środowiska samorządowe: zarzutu notorycznego naruszania przez władze centralne tej zasady, czyli nieadekwatnego przekazywania środków w stosunku do realizowanych zadań.
Samorządy powinny być objęte realną ochroną prawną w odniesieniu do skutków finansowych działań prawotwórczych ustawodawcy, rady ministrów czy poszczególnych ministrów, które dotyczą przekazania im nowych obowiązkowych zadań własnych oraz zwiększenia kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Tego drugiego przypadku polskie prawo zasadniczo nie uwzględnia. Nowe zdefiniowanie stopnia ochrony stanowiłoby znaczący postęp w stosunku do obowiązującej legislacji. W przypadku wdrożenia formuły dotacji dofinansowujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zasada ochrony powinna dotyczyć również kwoty niezabezpieczonej dotacją.
Istniejąca z mocy prawa część bilansująca subwencji ogólnej dla JST powinna równoważyć skutki działań prawotwórczych wpływające negatywnie i pozytywnie na poziom kosztów realizacji zadań. Wielkość środków finansowych w tej części kształtowanoby na zasadzie netto, a więc tak wyrażana byłaby obustronność zasady adekwatności. Dodatkowo, uzupełnienie bądź pomniejszenie środków części bilansującej następowałoby po uwzględnieniu innych przyznanych źródeł dochodów. W ten sposób funkcją tego transferu byłoby dopełnianie dochodów samorządowych. Dogodność części bilansującej polegałaby nie tylko na kierowaniu odpowiedniej kwoty do samorządów, ale możliwości kształtowania kryteriów podziału tych środków pomiędzy poszczególne samorządy. Dokonywałby tego minister finansów w porozumieniu z przedstawicielami samorządów w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST).
Ustalenie wysokości części bilansującej powinno następować przed skierowaniem przez radę ministrów projektu ustawy budżetowej na rok kolejny do Sejmu. Zasady podziału środków na konkretne samorządy podlegałyby wypracowaniu w takich ramach czasowych, aby minister finansów mógł poinformować o tych kwotach już w terminie do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy – jak ma to miejsce w odniesieniu do innych części subwencji ogólnej. Dzięki temu samorządy, planując swoje budżety na następny rok, będą wiedziały, jakimi środkami mogą dysponować. Gdy ze względu na trwający proces legislacyjny nie będzie możliwe odpowiednie skorygowanie kwoty części bilansującej przed datą 15 października, skutki danego aktu prawnego powinny być uwzględnione w tej części subwencji w latach następnych.
Część bilansująca, poprzez prawnie zapewnioną obecność w systemie finansowania samorządów, gwarantowałaby trwałą ochronę w ten sposób, że w ostatecznym rozliczeniu nie byłoby możliwe „bezkarne” wprowadzanie skutkujących dla finansów jednostek przepisów, znajdujących się w kompetencjach właściwych ministerstw. W tej sytuacji w interesie środowiska samorządowego byłoby przykładanie szczególnej wagi do badania projektów aktów prawnych, a zwłaszcza pilnowania ocen skutków regulacji.
Odpowiedzialność za zasilenie mechanizmu ochrony nie może być jedynie w gestii ministra finansów – dysponenta części bilansującej. Środki na część bilansującą subwencji ogólnej powinny pochodzić z odpowiedniego zmniejszenia budżetu resortu, w sferze kompetencji którego znajduje się prawo skutkujące dla wydatków JST. Dla danego ministerstwa potrzeba zwiększenia części bilansującej subwencji nie byłaby więc ani korzystna, ani prestiżowa. Ponieważ o przeznaczeniu subwencji decydują organy stanowiące samorządów, resort pozbawia się narzędzia wpływu na sposób wykorzystania tych środków. Osłabia to szanse realizacji celów interwencji ustawowej, zwłaszcza jeżeli dotyczy ona specjalistycznych funkcji. To dodatkowy bodziec, aby pochylić się nad kwestią zapewnienia finansowania zadania jeszcze na etapie poprzedzającym uchwalenie danego prawa, niezależnie od tego, kto jest jego projektodawcą. Zmotywuje to resort do występowania w charakterze adwokata samorządów wobec inicjatyw ustawowych dotykających sfer jego działalności, także pochodzących spoza kręgu rady ministrów. Przy takim skonfigurowaniu systemu ochrony, we własnym interesie ministerstwa będzie wypracowanie ze środowiskiem samorządowym consensusu wokół kwestii finansowych na możliwie wczesnym etapie inicjatywy legislacyjnej.
W tym celu w ustawie o dochodach JST powinna zostać wyszczególniona część bilansująca subwencji ogólnej dla samorządów (jako pkt 5 w ust. 1 art. 7). Dla ustanowienia całego mechanizmu wystarczyłby pojedynczy artykuł (np. jako art. 28a), a jego jednostki redakcyjne obejmowałyby wszystkie kluczowe elementy:
kwotę przeznaczoną na część bilansującą ustalałoby się w wysokości różnicy pomiędzy szacowanymi wydatkami na przekazane obowiązkowe zadania własne i spowodowane przepisami zwiększenie szczególnych dla samorządów kosztów obowiązkowych zadań własnych już realizowanych a przyznanymi na te cele JST dodatkowymi źródłami dochodów (ust. 1). W drugim kroku kwota subwencji byłaby redukowana w sytuacji odwrotnej do opisanej (ust. 2);
koniecznym jest rozstrzygnięcie, że ustalenie części bilansującej następowałoby na etapie przed skierowaniem projektu ustawy budżetowej do Sejmu (ust. 3), jak również obustronne powiązanie skutkami budżetu danego resortu z tą częścią subwencji (ust. 4);
istniałby obowiązek podziału kwoty części bilansującej na poszczególne samorządy przez ministra finansów w porozumieniu z reprezentacją samorządów, tak aby możliwe było powiadomienie o tej kwocie danych jednostek w ustawowym terminie do dnia 15 października (ust. 5).
Przy tak implementowanych zmianach zbytecznymi stałyby się – przestrzegane zresztą z różnym skutkiem – przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego: ust. 3 w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, ust. 3 w art. 56 ustawy o samorządzie powiatowym oraz ust. 3 w art. 67 ustawy o samorządzie województwa.
Wdrożenie udoskonalonego modelu ochrony finansowej samorządu mogłoby nastąpić możliwie szybko. Wiąże się to z relatywnie niewielkimi zmianami w prawie. Przepisy powinny wejść w życie od 1 stycznia roku wybranego do wdrożenia. Funkcję „obserwatora” skutków zmian prawnych powinien przyjąć na siebie Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych KWRiST.
Forum OD-NOWA
