Wypłacanie diet w związkach międzygminnych

TEMAT MIESIĄCA - SAS 11 / 2013

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 492/13, LEX nr 1371980 podkreślił, że nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Organem wyłącznie właściwym do ustalenia zasad przyznawania wysokości diet członków zgromadzenia międzygminnego jest rada gminy.

Związki międzygminne zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.) są tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Kwestią sporną, w której stanowisko zajął NSA stało się zagadnienie, czy w świetle powołanych przepisów zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak robi to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Mówiąc inaczej, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, iż zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków.

Na tak postawione pytanie odpowiadał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, LEX nr 1316120, podkreślił, że „odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane” (por. J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, (w:) tenże, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 452).

 

Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu.


Przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, a nie przepisów odnoszących się do radnych. Rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi – co do zasady – są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie.

NSA zgodził się także z przedstawionym w poprzednim wyroku poglądem, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W takim przypadku należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone osoby pełnią powierzoną funkcję społecznie.

Ponadto NSA podkreślił, że przepisy art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 i 8, art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 73a ust. 1 u.s.g. nie regulują sfery uprawnień obywateli, do której odnieść można – wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP – zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść praw i wolności, ale stanowić mają umocowanie organu do ustalenia diet. Chodzi tu o przyznanie organowi kompetencji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Zdaniem NSA w demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest poprzez normy prawne, które określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej.

NSA argumentował, że w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie występuje konkretna podstawa prawna do przyznania diety, tj. art. 45 ust. 1 pkt 3, który nakłada na korzystającego ze świadczeń obowiązek pokrycia kosztów podróży służbowych i diet. Podstawy takiej ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do członków zgromadzenia związku międzygminnego ani zarządu takiego związku. Nie stanowi jej art. 73a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Nie można jej również wywodzić z art. 67 ust. 2 pkt 9 u.s.g., który pozwala na uregulowanie w statucie związku zasad określających współdziałanie. Z omówionych już względów, proponowana rozszerzająca interpretacja tych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnienia do przyznania przez organy związku diet członkom jego zgromadzenia, czy zarządu, nie może być uznana za prawidłową.

 

NSA stwierdził, iż brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu dającego uprawnienie organom związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków zgromadzenia takiego związku.

Aneta Podgajna

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm.)
– Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.)
– Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U z 2009 r. Nr 114, poz. 946)

 

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa