Usługi to nie instytucje

FORUM OD-NOWA

11 czerwca 2013 roku Rząd przyjął założenia do ustawy samorządowej powstałe w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Składają się na nie cztery zasadnicze punkty, które otwiera postulat zwiększenia samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego. W jego zakres wchodzi wprowadzenie możliwości łączenia różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz jednostek organizacyjnych JST. Wymagane będzie zagwarantowanie standardów dla każdej z tych działalności i uwzględnienie zróżnicowania odbiorców danych usług. Propozycje te są akceptowane przez środowiska samorządowe.

Sektor pomocy społecznej

Za funkcjonowanie państwa odnośnie pomocy socjalnej i rynku zatrudnienia odpowiada Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Ale mozolnie rozwijany model organizacyjny tych służb znajduje się na krawędzi kryzysu. Opiera się na licznych jednostkach organizacyjnych: regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodki wsparcia i ośrodki interwencji kryzysowej. Każdy z podmiotów jest szczegółowo definiowany ustawą i kilkudziesięcioma rozporządzeniami do niej. Umiejscowiono je w dodatku na wszystkich trzech szczeblach samorządu, co ex definitione implikuje dublowanie się wielu kwestii.

Do tego dochodzą oddzielne instytucje zajmujące się rynkiem pracy – oddzielne wbrew logice, gdyż brak zatrudnienia prędzej czy później prowadzi do stania się klientem opieki społecznej.  Wadliwe odseparowanie tych zagadnień przejawia się także (albo wręcz: jest zapoczątkowane) w strukturze departamentów w MPiPS – osobno działa Departament Pomocy i Integracji Społecznej, osobno Rynku Pracy, nie wspominając o Departamencie Polityki Senioralnej czy Polityki Rodzinnej. Taki schemat struktur organizacyjnych MPiPS wskazuje, że zamiast integrować powiązane ze sobą dziedziny, doprowadza się do coraz większej ich dezintegracji. Jak w tej sytuacji można tworzyć spójne polityki w sferze społecznej?

Sektor socjalny nie jest przygotowany na ogromne wyzwania, jakie będą dotyczyły potrzeb w tej sferze, m.in. opieki nad osobami starszymi, by „uwolnić” dzieci w wieku produkcyjnym do aktywności na rynku pracy, o którą przecież samo MPiPS zabiega. Resort jest na dobrej drodze, by swoimi działaniami zahamować rozwój sfery pomocowej, na którą będzie przecież jeszcze większy popyt. Już teraz korzysta z niej blisko 2 mln osób. Niebawem obecny model zacznie zjadać swój własny ogon. Powstanie ograniczenie ekonomiczne – samorządy nie będą w stanie go dalej finansować, ani adekwatnie wynagrodzić 118 tys. pracowników.

Problem dla samorządów

Nadmiernie skomplikowany, monumentalny model sektora pomocy społecznej i rynku pracy jako nadrzędną zasadę głosi, że trzeba utrzymać instytucje. Jest to szczególnym obciążeniem dla uboższych gmin i powiatów. W małej gminie, by ponad wymagany ustawą ośrodek pomocy społecznej zaistniała nowa usługa, konieczne jest powołanie kolejnej jednostki budżetowej, a to koszt i wysiłek organizacyjny. Niewielkie wspólnoty mogłyby rozwijać usługi, gdyby całość ich służb pomocowych mogła znajdować się w obrębie jednej większej organizacji.

Działanie MPiPS zmniejsza też niezależność samorządów, sprowadzając je do bycia swoistym „futerałem” instytucji kontrolowanych przez resort, a znajdujących się na ich terytorium.  Pracownicy instytucji pomocy społecznej czują się bardziej związani z ministerstwem niż gminą, z której budżetu dostają wynagrodzenia (zresztą, może się okazać, że coraz niższe). Nie istnieje korpus służb samorządowych, bo każda instytucja pilnie strzeże swej autonomii i przynależności resortowej. Aby rzecz ująć dosadniej, poprzez silosowy system funkcjonowania jednostek organizacyjnych zaimportowany z ZSRR w drugiej połowie lat 50. XX wieku, wpuszczono do JST rodzaj Konia Trojańskiego. I mimo upływu 24 lat od reformy samorządowej, żadnemu Rządowi nie udało się dotąd osłabić dominacji Polski resortowej. A samo MPiPS, pielęgnujące w sobie niewiarę w rozsądek samorządowców i kontrolę społeczną ich poczynań (co kompensuje coraz większą liczbą regulacji), winne jest temu, że ośrodek pomocy społecznej – filar pomocy społecznej – stał się urzędem pomocy społecznej, gdzie praca biurokratyczna i wypłacanie zasiłków przeważa nad pracą socjalną.

Szkodliwy paradygmat

Rysuje się tu jednak poważniejszy problem: do dziś funkcjonuje wyniesione z realiów Polski Ludowej przeświadczenie, że gwarantem wykonania każdego zadania na rzecz mieszkańca jest a) państwo, b) jego instytucja, czyli – w skrócie – urząd. Nie rozpatruje się danej usługi pod kątem skuteczności czy racjonalności, ale wyłącznie przez pryzmat interesu jej państwowego dostarczyciela. Pokutuje dość proste (by nie określić go dosadniej) myślenie, że fakt istnienia urzędu służącego załatwianiu danej sprawy jest warunkiem sine qua non jej realizacji. Z tego rozumowania wynika, że podstawą jest tabliczka i szyld instytucji, a gdy tej zabraknie, zrozpaczony klient nie będzie rzekomo wiedział, do kogo ma się zwrócić. Ważniejsze stają się nazwy urzędu niż zadania, które mają wykonywać służby pomocy społecznej. Mało kto dostrzega perspektywę usługi jako dobra, które może być przekazane mieszkańcom przez dowolny podmiot, spełniający pewne warunki. Obowiązki instytucji pomocy społecznej z powodzeniem zrealizuje organizacja trzeciego sektora, prywatna firma czy kilka gmin sąsiedzkich działających razem, w porozumieniu. To wspólnota decydowałaby o sposobie dostarczenia usług mieszkańcom.

Propozycje prawodawcy

W projekcie ustawy samorządowej aż tak daleko się nie posunięto. Wprowadzono możliwość łączenia jednostek organizacyjnych w sferze społecznej, co i tak do pewnego stopnia ma miejsce w wielu biedniejszych samorządach. Na skutek tego zapisu otwiera się szansa przygotowywania bardziej całościowych projektów z dziedziny aktywnej polityki społecznej, korelowania działań, podwyższania jakości świadczonych usług, usprawnienia zarządzania, a przede wszystkim kompleksowego podejścia do klienta. Zaletą większych podmiotów jest także efekt skali, czyli możliwość zatrudnienia lepszego personelu czy większa konkurencyjność wobec podwykonawców. W takiej strukturze klient nie musiałby biegać od jednej instytucji do drugiej, czekać na przepływ dokumentów pomiędzy nimi czy opowiadać od początku kolejnemu pracownikowi swojej historii, tylko byłby obsłużony kompleksowo, pod jednym dachem.

To zaś, co do tej pory samorząd wydawał na kierowników i pracowników obsługowych, mógłby skierować na pracowników merytorycznych (np. socjalnych). W wielu przypadkach pracowników obsługowych będzie można też przesunąć na stanowiska specjalistyczne albo oszczędzić czas pracowników merytorycznych na sprawy zasadnicze.

Projekt pozwala samorządowcom na uwolnienie przestrzeni dla racjonalniejszego zarządzania zasobami, integrowanie lub wręcz poszerzanie usług socjalnych w ramach skonsolidowanej instytucji, gdzie np. ośrodek wsparcia byłby wydziałem lub wieloosobowym stanowiskiem pracy, a nie osobną instytucją. Próbuje też rozwiązać problem dezintegracji w stosunku do służb pieczy zastępczej. Są to wprawdzie ograniczone zmiany, ale przywracają zdrowy rozsądek, nie destabilizując służb pomocy społecznej.

Nieracjonalny sprzeciw

Niestety, osoby stojące na czele poszczególnych jednostek organizacyjnych i samo MPiPS są niechętne tym posunięciom, argumentując – w sposób zaniżający inteligencję przeciętnego człowieka – że ludzie są przyzwyczajeni do działania wielu podmiotów i jeśli się to zmieni, nie trafią do właściwego miejsca. Trudno odebrać te głosy inaczej, niż zakamuflowaną i przyodzianą w szaty dbałości o obywateli próbę obrony wygodnego dla instytucji status quo. Większość urzędów funkcjonuje jak wyspy, które nigdy nie widziały innego archipelagu: nie umieją współpracować, walczą o własne przywileje kosztem innych jednostek, a także nie są zmuszone do rozliczania za rezultaty. Łączenie instytucji kojarzy się z zagrożeniem utratą stanowiska, zmianami organizacyjnymi, pozbawieniem części do tej pory niekwestionowanych przywilejów. Najłatwiej bronić się, wytaczając pełne hipokryzji działa rzekomo w interesie klientów. Nie należy jednak winić tu konkretnych urzędników: zostali w określony sposób skonfigurowani przez system, mający zaprogramowaną resortowość.

I ostania kwestia: spośród „dużych” sektorów, za które odpowiedzialny jest samorząd (edukacja, kultura, zdrowie, pomoc społeczna), jedynie w pomocy społecznej nie można obecnie konsolidować jednostek organizacyjnych. Wspólnoty mogą tworzyć zespoły w oświacie, łączyć podmioty i umieszczać różne działalności w ramach jednej instytucji kultury (bibliotekę publiczną, ośrodek kultury, teatr etc.) oraz konsolidować ZOZ-y. MPiPS trochę „zaspało”, a wręcz podjęło działania w odwrotnym kierunku, wydzielając służby pieczy zastępczej. Jeżeli ministerstwo nie spojrzy inaczej na swój sektor, wkrótce okaże się, że samorządy nie będą w stanie zachować obecnego zatrudnienia w pomocy społecznej albo będą je utrzymywały ze słabo opłacanymi i bardzo rotującymi (ze względu na niskie zarobki) pracownikami. Kreowane i istniejące przepisy nie mogą powstawać tylko jako wyraz braku zaufania do władz samorządowych: skoro już zdecydowaliśmy się w Polsce, że te zadania będą wykonywać wspólnoty, dajmy im niezbędną samodzielność.

Agata Dąmbska