Samodzielność organizatorska samorządów - bariery i rekomendacje

FORUM OD-NOWA / ANALIZY - SAS 10 / 2014

Zwiększenie samodzielności organizatorskiej jednostek samorządu terytorialnego (JST) to jeden ze sposobów optymalizacji kosztów wspólnot oraz racjonalizacji zarządzania. Konkretne rekomendacje systemowe odnośnie elastyczności w kształtowaniu własnych struktur i sposobie realizacji zadań publicznych zaproponowano w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0”.

Różne ograniczenia samodzielności organizatorskiej JST zawierają się w całym polskim ustawodawstwie, które w drobiazgowy sposób reguluje funkcjonowanie wewnętrzne wspólnot. Limitowanie tej samodzielności uniemożliwia wypracowywanie lokalnych rozwiązań. Jedne z najbardziej dolegliwych zapisów znajdują się w ustawie o systemie oświaty (USO), ustawie o pomocy społecznej (UPS) oraz ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (UPZ). Właśnie w tych rozległych i kosztownych dziedzinach samorząd pełni najszersze funkcje usługowe, więc tu samodzielność byłaby najbardziej wskazana. Poniżej prezentujemy wnioski z projektu realizowanego wspólnie ze Związkiem Miast Polskich.

I. ANALIZA USTAWY O SYSTEMIE OŚWIATY

1. Przepisy dotyczące samorządu w większości przypadków winny odnosić się nie do konkretnych jednostek organizacyjnych JST, lecz do samorządu jako takiego. To dane JST odpowiadają za realizację danego zadania publicznego, zaś jednostki organizacyjne mogą być tylko sposobem jego wykonania w zakresie określonym przez daną wspólnotę. W USO nie sposób zrezygnować z odniesienia do istnienia wskazanych jednostek organizacyjnych. Brak jednak w ustawie zbilansowania przepisów odnoszących się wprost do przedszkoli i szkół oraz do zadań JST w ogólności. Potrzebne są ogólne regulacje odnoszące się do roli JST w zakresie zadań oświatowych od strony możliwości kreowania polityki oświatowej przez organ JST. W literaturze podkreśla się, że samorządy realizują lokalną politykę oświatową. Trudno jednak wskazać, jakiego rodzaju jest to polityka – czy ogranicza się do utrzymywania przedszkoli i szkół, czy związana jest też z wpływaniem na proces edukacji (oferta oświatowa).
2. Cechą charakterystyczną USO jest opis systemu oświaty od strony obowiązków podmiotów publicznych – organów prowadzących szkoły i samych szkół, które mają obowiązek zapewnić, udostępnić, zorganizować itp. Powyższe rozwiązanie niesie ze sobą wady związane z kazuistyką przepisów USO, brakiem przejrzystości ustawy i ograniczeniem samodzielności JST. Obecny układ USO powoduje ograniczenie swobody JST na poziomie skomplikowania przepisów – wchodzi ona bowiem w materię w większości przypadków już uregulowaną w ustawie ustrojowej.
3. Układ USO powoduje, że utrudnione jest rozpoznanie kompetencji wszystkich wskazanych w ustawie podmiotów. Dotyczy to zarówno sposobu opisu tych kompetencji, jak też niekonsekwentnego podziału na zadania. Należy oddzielić kwestie organizacyjne (i te przypisać organowi prowadzącemu) od kwestii edukacyjno/wychowawczych, które powinny być wykonywane przez organ prowadzący wspólnie z innym organami/podmiotami.

4. Brak swobody w wyborze sposobów realizacji zadań.

• Konieczna jest rezygnacja z limitu liczby uczniów w szkole, powyżej którego nie można przekazać jej stowarzyszeniu. Druga kwestia to zniesienie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora o planowanym przekazaniu szkoły.
• Należy dopuścić możliwość powstawania zespołów szkół tego samego typu.
• Trzeba wprowadzić procedurę łączenia szkół bez konieczności przeprowadzania likwidacji. Dotyczy to m.in. tworzenia filii szkoły.
• Istnieje potrzeba wprowadzenia przepisu wskazującego wprost, iż zawiadomienie o likwidacji szkoły odbywa się poprzez umieszczenie informacji na BIP danej JST, w sposób zwyczajowo przyjęty i na zebraniu rodziców. Dotychczas wymagane jest bowiem indywidualne zawiadomienie rodziców uczniów, co komplikuje procedurę.
• USO winna umożliwiać organom JST w uzasadnionych przypadkach wybór innych niż jednostka budżetowa form prowadzenia szkół i placówek.

5. Należy przeanalizować system oświaty pod kątem wymagania jednakowych standardów minimalnych dla wszystkich szkół i przedszkoli publicznych, niezależnie od tego, czy organem prowadzącym jest samorząd, czy też nie. Dotyczy to zasad finansowania oraz wymagań dotyczących zasad organizowania zajęć. Należy wprowadzić skuteczne mechanizmy kontroli udzielanych dotacji dla szkół i placówek niepublicznych.

II. ANALIZA USTAWY O POMOCY SPOŁECZNEJ

W UPS nadmierny akcent położony jest na struktury organizacyjne pomocy społecznej: obowiązkowo działające i rozbudowane instytucje, pracowników, którzy muszą posiadać dokładnie określone wymagania i występować w ściśle zdefiniowanych rolach, szczegółowe standardy, a także liczne procedury. Formy prawnego ograniczania samodzielności organizacyjnej to:

• nakaz posiadania określonych instytucji – jednostek organizacyjnych, przede wszystkim urzędów pomocy społecznej (ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie i regionalnych ośrodków pomocy społecznej);
• przypisanie zadań publicznych własnych i zleconych bezpośrednio do instytucji;
• zakaz łączenia instytucji/działalności lub ograniczenie możliwości ich łączenia;
• przypisanie kompetencji organów administracji samorządowej do zakresu zadań kierownika urzędu pomocy społecznej;
• przypisanie czynności w ramach realizacji zadań publicznych bezpośrednio do instytucji lub jej pracowników, zamiast do JST jako takiej;
• nakaz zatrudniania pracowników;
• nakaz posiadania określonych struktur wewnętrznych w instytucjach;
• zdefiniowane wymogi dla instytucji/działalności;
• zakaz zlecania przez JST zadań publicznych podmiotom zewnętrznym (zakaz outsourcingu);
• ograniczenie odpłatności za usługi.

Samodzielność organizatorska JST, obok zapewnienia odpowiednich źródeł finansowych, stanowi kluczowy warunek skutecznej realizacji zadań przez JST. Dlatego postuluje się następujące zmiany:

• Zwiększanie samodzielności organizatorskiej JST powinno bazować na czytelnym podziale kompetencji pomiędzy „centrum” a samorządami. Administracja centralna ma tworzyć jedynie ramę merytoryczną funkcjonowania sektora pomocy społecznej, zaś organy samorządowe odpowiadają za sposób realizowania usług: zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie: organizowanie, planowanie, tworzenie, zlecanie, współfinansowanie i sprawozdawanie, a także naliczanie i wypłacanie świadczeń.
• Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ramach tych zadań muszą być przypisane bezpośrednio do JST lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji.
• Samorządy powinny jedynie „zapewniać” realizację zadań pomocy społecznej. Nie może to oznaczać obowiązku „prowadzenia” lub „utrzymywania” instytucji.
• Nastąpi likwidacja obowiązku posiadania przez gminy, powiaty i województwa urzędów pomocy społecznej, choć chętne JST będą mogły je prowadzić. Te spośród samorządów, które zdecydują się na inną formułę realizowania zadań z dziedziny pomocy społecznej, powinny mieć możliwość wyboru podmiotu, któremu mogłyby przekazać prowadzenie takich instytucji. Oznacza to że np. dany ośrodek pomocy społecznej będzie mogła prowadzić organizacja pozarządowa, podmiot prywatny albo wspólnie parę gmin na mocy porozumienia.
• UPS i rozporządzenia do niej powinny mówić o standardach minimalnych. JST mogłyby zapewniać usługi o wyższym standardzie zgodnie z własnymi decyzjami.

III. ANALIZA USTAWY O WSPIERANIU RODZINY I SYSTEMIE PIECZY ZASTĘPCZEJ

Ograniczenie samodzielności organizatorskiej JST grupuje się w 2 problemy: prymat instytucji – jednostek organizacyjnych nad samorządem i odgórne ustalanie limitów ilościowych lub finansowych dotyczących zadań JST. Na gruncie UPZ można je sprowadzić do 4 kwestii:

• przywoływanie ośrodka pomocy społecznej i powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz ich kierowników jako realizatorów zadania JST;
• zbyt szczegółowe regulowanie wewnętrznej organizacji placówek, w tym np. liczby dzieci;
• zbyt szczegółowe regulowanie wysokości kwot łożonych na opiekę nad dziećmi;
• zbyt szczegółowe regulowanie liczby i kompetencji zatrudnianych pracowników.

Propozycje zmian:

• Nadrzędną i generalną propozycją jest likwidacja prawnego nakazu posiadania jednostek organizacyjnych JST jako obligatoryjnych wykonawców określonych zadań oraz umożliwienie każdej jednostce samorządowej podejmowania samodzielnej decyzji odnośnie wyboru ich realizatora. Pełną realizacją postulatu samodzielności organizatorskiej JST byłoby doprowadzenie do powstania zapisu, że samorząd usługę „zapewnia”, a nie „wykonuje”.
• Rezygnacja ze wskazywania w UPZ, że wykonawcą jakichkolwiek działań z zakresu, który ten akt prawny obejmuje, jest jednostka organizacyjna samorządu. Dotyczy to również jej pracowników lub/i kierownika. W miejsce tego proponuje się wpisanie podmiotu wykonującego daną usługę – może to być podmiot trzeciego sektora lub prywatny, ale również samorząd przy pomocy ustalonej struktury (także wspólnej z innymi samorządami) lub własnych stanowisk pracy.
• Odejście od nadawania konkretnych kompetencji jednostkom organizacyjnym samorządu na rzecz przekazania ich bądź JST jako takiej, bądź podmiotowi realizującemu dane zadanie.
• Brak określania w ustawie szczegółowych przepisów dotyczących wskaźników liczbowych w ustalaniu ram dla działań JST – liczby dzieci objętych daną usługą, liczby godzin szkoleń pracowników itp.
• Unikanie nadmiernie skonkretyzowanych opisów organizacji wewnętrznej danego typu placówki, których dobrą egzemplifikacją jest art. 24, jak również podawania punktów do umów zawieranych przez JST z poszczególnymi placówkami.
• Zezwolenie JST na podejmowanie we własnym zakresie decyzji o liczbie pracowników w danej placówce, zamiast obecnego sztywnego podawania wskaźników zatrudnienia, a także odstąpienie od sporządzania zbyt precyzyjnej listy kompetencji danego typu pracownika.
• Podział kompetencji pomiędzy ministra, wojewodę, marszałka, starostę i wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Postulowane byłoby danie organom wykonawczym JST większych uprawnień, gdyż to one odpowiadają przed mieszkańcami za prowadzenie i efekty dostarczenia usług. Uzupełnienie tego wniosku stanowiłoby stworzenie wskaźników mierzących jakość wykonanej usługi.

SPIS TREŚCI