Łączenie gmin

FORUM OD-NOWA

Jak wynika z prognoz GUS, do roku 2035 liczba ludności Polski będzie się systematycznie zmniejszać i na koniec tego okresu wyniesie niespełna 36 mln. Najniższy wśród krajów europejskich poziom dzietności spowoduje, że procesowi wyludniania towarzyszyć będzie starzenie się społeczeństwa. Co szczególnie niepokojące, systematycznie wzrasta liczba gmin liczących mniej niż 5 tys. mieszkańców – jest ich już ponad 600.

Zachodzące procesy demograficzne będą w coraz większym stopniu podważać finansowe podstawy funkcjonowania najmniejszych wspólnot samorządowych, zwiększać obciążenie budżetu państwa transferami do samorządów i osłabiać zdolność do świadczenia przez nie usług publicznych.
Wspólnoty mogą reagować na to na dwa sposoby: nasilając współpracę między sobą lub podejmując decyzję o łączeniu się. Niestety, nikła współpraca samorządów pozwala na odrzucenie przekonania o szansach powodzenia na większą skalę zorganizowanych i dobrowolnych form wspólnej realizacji zadań. Pozostaje więc konsolidacja. Na świecie ten proces już trwa: Holandia, Japonia, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania ograniczyły ilość swych jednostek. Dużą reformę przeprowadzono w Danii w 2007 roku. Oddolny i szeroki proces scalania ma miejsce w Szwajcarii, Finlandii i Islandii. Decydują o tym głównie względy ekonomiczne, gdyż w dużym podmiocie są większe i stabilniejsze wpływy z podatków oraz działa efekt skali, więc usługi są tańsze.
W Polsce od 2004 r. przewidziano mechanizm zachęt do scalania gmin, ale do dziś nastąpiło tylko jedno takie połączenie (gmina i miasto Zielona Góra). Aktualną „premią” za konsolidację jest podwyższony o 5% udział we wpływach z PIT. Brak chętnych do łączenia tylko częściowo można tłumaczyć małą atrakcyjnością tej zachęty. Problem tkwi w zapewniającym ochronę systemie finansowania wspólnot, który przy niskim udziale podatków lokalnych dostarcza dużej części środków z budżetu państwa w formie subwencji i dotacji, co sztucznie utrzymuje niewydolne JST.
Proponowane w nowelizacji ustawy samorządowej przygotowanej przez b. Ministra Administracji i Cyfryzacji Michała Boniego zwiększenie bodźców finansowych powinno zaowocować wzrostem scalania gmin, pod warunkiem, że uda się osłabić opór elit lokalnych (polityków, urzędników samorządowych, pracowników sfery oświatowej) obawiających się utraty swych wpływów w nowym, większym organizmie. Projekt MAiC przewiduje też szczególnego rodzaju porozumienia zawierane przez gminy przed połączeniem. Samorządy określą w nich oczekiwane przez siebie warunki funkcjonowania przyłączanej społeczności – jej prawa będą musiały być zagwarantowane w statucie. Przykładowo, przesunięciu granic powinno towarzyszyć przekazanie składników mienia, w tym infrastruktury komunalnej. Jeżeli towarzyszy mu znaczące finansowe osłabienie jednej ze stron, druga powinna dokonać stosownej rekompensaty finansowej.
Dalszy krok w tym samym kierunku to propozycja podejścia systemowego sformułowana przez think tank Forum Od-nowa: metoda procesualnego scalania gmin. Punktem wyjścia jest założenie, że tylko większe gminy będą mogły skutecznie oprzeć się negatywnym zjawiskom demograficznym, zapewnić bardziej profesjonalne zarządzanie, możliwość lepszego realizowania zadań i odporność na wahania koniunktury, a mieszkańcom zaoferować wysoki poziom usług.
Docelowo duże organizmy przejęłyby zadania powiatów, prowadząc do powstania dwuszczeblowego podziału terytorialnego, na który złożyłyby się duże gminy i województwa. Samo postulowane przez wiele środowisk zlikwidowanie powiatów sprawi, że małe jednostki nie udźwigną ich obowiązków. Po połączeniach bardziej równomiernie w skali kraju rozłoży się też rozkład dochodów samorządów.

GMINA POWINNA LICZYĆ MINIMUM 20 TYSIĘCY MIESZKAŃCÓW

W myśl tej koncepcji, żadna gmina nie powinna posiadać mniej niż 20 tysięcy ludności. Zasada ta w jasny sposób zamyka drogę dla tworzenia małych gmin. Jeżeli w ciągu pięciu kolejnych lat liczba ludności wynosi na koniec każdego roku mniej niż 20 tysięcy i przez ten czas gminy nie połączyły się dobrowolnie, Rada Ministrów powinna w następnym roku dokonać scalenia gminy z jednostą lub jednostkami graniczącymi, tak aby nowo utworzona gmina nie posiadała mniej niż 20 tysięcy mieszkańców.

ODSTĘPSTWO OD ŁĄCZENIA DLA GMIN WSPÓŁPRACUJĄCYCH

Rada Ministrów może nie podejmować inicjatywy, której celem jest połączenie gmin, jeżeli gmina liczy co najmniej 10 tysięcy ludności i w ścisły sposób współpracuje przy świadczeniu usług publicznych z gminą lub gminami graniczącymi z nią.

PODZIAŁ GMINY JAKO ROZWIĄZANIE WYJĄTKOWE

Podział gminy lub wydzielenie z jej obszaru fragmentów przyłączanych do innej gminy lub gmin powinno następować jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co oznacza, że ta metoda zmiany podziału administracyjnego powinna być uznana za rozwiązanie wyjątkowe. Preferowane byłoby łączenie gmin w całości, zamiast wydzielania z nich poszczególnych części (np. sołectw).

MIGRACJE WAHADŁOWE DO MIASTA PRZESŁANKĄ DO PRZYŁĄCZENIA GRANICZĄCEJ Z NIM GMINY

Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu powinna podlegać włączeniu do jego obszaru w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50% ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie. Chodzi zatem o rozszerzenie granic miasta na prawach powiatu o obszary gmin funkcjonalnie z nim powiązanych. Obowiązkowemu połączeniu z miastem podlegałyby zaś gminy obwarzankowe.

CZĘŚCIOWE POKRYWANIE GMINOM I POWIATOM KOSZTÓW ŁĄCZENIA

Dotychczasowa zachęta do łączenia gmin powinna zostać zlikwidowana. Zastąpiłaby ją dotacja celowa z budżetu państwa dla nowych jednostek na częściowe pokrycie jednorazowych wydatków bieżących i majątkowych, które są bezpośrednio związane z procesem łączenia. Dotacji celowej powinien udzielać na podstawie umowy wojewoda, tak aby sposób kalkulacji kwoty dotacji preferował powstawanie możliwie jak największych jednostek, które podjęły inicjatywę łączenia lub zintensyfikowania współpracy wcześniej, niż wymagają tego przepisy.

WNIOSKI

Małe gminy będą zmotywowane do podejmowania lub zacieśniania współpracy przy świadczeniu usług, aby dzięki partnerstwu zachować możliwość samodzielnego działania (gminy o liczbie mieszkańców między 10 a 20 tys.) lub pośrednio wskazywać Radzie Ministrów gminy, z którymi preferowałyby połączenie, jeżeli jest to nieuniknione (gminy o liczbie mieszkańców poniżej 10 tys.).
Władze miast na prawach powiatu będą mogły wypracowywać formułę działania ośrodka miejskiego po dołączeniu gmin graniczących.
Zostanie zablokowana fragmentacja samorządów, wyposażając Radę Ministrów w klarowny, mniej podatny na bieżące okoliczności polityczne, mniej konfliktogenny system – populacyjny wzorzec gminy (minimum 20 tys. mieszkańców) i kryterium wytyczania granic obszaru miejskiego miasta na prawach powiatu.

 

KOMENTARZ PRAWNIKA:

Prognozowane zmiany demograficzne oraz postępujący proces decentralizacji przejawiający się przekazywaniem na rzecz gmin nowych, często kosztownych, zadań, skutkują potrzebą podjęcia dyskusji o pogarszającej się wydolności zadaniowej JST, w tym tzw. gmin małych (poniżej 5 tys. mieszkańców). Poszukując optymalnego rozwiązania prawnego tego problemu, należy rozważyć m.in. zmianę uwarunkowań procesu łączenia gmin. Wątpliwym wydaje się jednakże zamysł wprowadzenia odgórnych, rządowych instrumentów konsolidacyjnych opartych o sztywne przesłanki uzasadniające połączenie. Konstytucja wymaga, by dokonywanie wszelkich zmian terytorialnych było uzasadnione, po pierwsze – zapewnieniem zdolności wykonywania zadań przez JST, po drugie – zapewnieniem poczucia tożsamości terytorialnej mieszkańcom danego obszaru. Wydaje się, że wystąpienie obu tych warunków powinno podlegać indywidualnej ocenie, co wykluczałoby stosowanie automatycznego mechanizmu łączenia, w przypadku np. spadku liczby ludności poniżej określonego progu. Dyskusja o potrzebie zmian prawnych dyktowanych pogarszającą się wydolnością zadaniową gmin nie powinna się przy tym zamykać na problematyce łączenia gmin, lecz obejmować również m.in. uelastycznienie mechanizmów współpracy samorządowej i zreformowanie, szeroko krytykowanego, systemu finansowania zadań przekazywanych w gestię gmin.

Anna Kudra
kancelaria Dr Krystian Ziemski&Partners w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa