Zadania zlecone a konstytucyjna zasada adekwatności dochodów do zadań

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 4 / 2015

Komisja Rządu i Samorządu Terytorialnego na posiedzeniu 25 marca zajęła się dotacjami na zadania zlecone. Samorządy od dawna zwracały uwagę na fakt ich niedofinansowania. Niektóre jednostki występowały w konkretnych sprawach do sądów administracyjnych, a nawet sprawy te wygrywały.

Zadania zlecone powinny być finansowane z dotacji z budżetu państwa. Państwo, wymagając wykonania pewnych zadań w jego imieniu i pod jego kontrolą, ma obowiązek je finansować. Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, nie oznacza to koniecznie optymalnego poziomu finansowania. Nie ma obowiązku objęcia dotacjami wszelkich możliwych wydatków, jakie dany samorząd mógłby ponieść w danej dziedzinie. Niezbędne jest jednak przekazanie dotacji realnie umożliwiającej wykonanie danej usługi publicznej z zachowaniem standardów, jakich się od samorządu wymaga. Przykładowo – zatrudnienia takiej liczby urzędników, aby decyzje administracyjne wydawano w imieniu państwa z zachowaniem terminów k.p.a.

Zadania zlecone dotowano zasadniczo według metody historycznej. Punktem wyjścia były wydatki ponoszone przed przekazaniem danego zadania samorządowi. Z czasem tak określane dotacje (nawet jeżeli stopniowo podwyższane) coraz mniej odpowiadały rzeczywistym kosztom. Pojawiły się dwa problemy: ogólnego poziomu dotacji dla wszystkich jednostek i wysokości dotacji dla konkretnych jednostek. W tej drugiej kwestii dobrym przykładem mogą być koszty nadzoru budowlanego. Liczba pozwoleń na budowę zależy od koniunktury budowlanej, w roku 2015 zapewne dość inaczej określonej terytorialnie niż w roku 1998, przed przejęciem nadzoru przez powiaty.

Padła zapowiedź nowego urządzenia dotacji, które ma brać pod uwagę realne i racjonalne koszty wykonywania objętych nimi zadań. Wymaga to dużej pracy empirycznej – operacji odpowiadającej budżetowaniu zadaniowemu w skali całego kraju. Sukces tych prac i akceptacja ich wyników nie są oczywiste. Ich powodzenie może doprowadzić do absolutnie nowego zjawiska w praktyce ustalania dochodów samorządów. Podstawową konstytucyjną zasadą kształtowania dochodów samorządów jest ich odpowiedniość do zadań. Naprawdę jednak nie wiemy, czy jest ona realizowana. Zasada adekwatności z trudem pełni rolę wzorca kontroli konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, iż brak mu narzędzia oceny, czy dana jednostka samorządowa otrzymuje dochody adekwatne do zadań, i jest w stanie stwierdzić złamanie zasady jedynie wtedy, gdy wysokość ogółu dochodów uniemożliwia wykonanie jakiegoś obligatoryjnego zadania publicznego.

Jeżeli już rzetelnie policzymy standardy kosztowe dla zadań zleconych, nie będzie powodu, aby nie zrobić tego samego w odniesieniu do zadań własnych. Byłby to olbrzymi postęp na drodze samoświadomości państwa. Dzisiaj nie wiemy chociażby, czy rozbudowany system wyrównywania dochodów samorządów dokonuje transferów we właściwą stronę. Wszelkie oceny decentralizacji finansów publicznych mają z konieczności charakter intuicyjny lub porównawczy w stosunku do lat ubiegłych.

Śledźmy uważnie prace dotyczące dotacji na zadania zlecone...

Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, iż brak mu narzędzia oceny, czy dana jednostka samorządowa otrzymuje dochody adekwatne do zadań, i jest w stanie stwierdzić złamanie zasady jedynie wtedy, gdy wysokość ogółu dochodów uniemożliwia wykonanie jakiegoś obligatoryjnego zadania publicznego.

Aleksander Nelicki
Ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa