Jak rozwiązać konflikt między władzą uchwałodawczą i wykonawczą w JST?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 8/2015

Zapewne nie da się cofnąć bezpośrednich wyborów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), gdyż odebranie tego prawa wielu obywateli uznałoby za zamach na wartości demokracji. Nie wróci się więc do modelu wyłaniania szefa władzy wykonawczej przez członków rady, co miało miejsce w Polsce do 2002 roku. Ale można próbować rozpocząć zmiany, mające na celu włączanie radnych w bieżące zarządzanie wspólnotą. Niezależnie od ukończonego poziomu edukacji (40% radnych ma wykształcenie policealne i średnie; wyższe – 33%) czy doświadczenia zawodowego (co czwarty to rolnik, ogrodnik, leśnik lub rybak; 21% stanowią specjaliści) nie można odmawiać im prawa do brania bardziej bezpośredniej odpowiedzialności za swoją najbliższą okolicę.

Obecnie dla wielu przedstawicieli organu stanowiącego wszystko to, z czym na co dzień borykają się włodarze jest mało zrozumiałe: pozyskiwanie źródeł finansowania, walka ze skomplikowanymi przepisami, realizowanie ustawowych wytycznych, meandry rozbudowanej sprawozdawczości, pozyskiwanie środków unijnych. Tymczasem do lepszego zarządzania sprawami wspólnot przyczyniłoby się powiązanie roli organu stanowiącego i wykonawczego, które wzięłyby razem odpowiedzialność za daną JST.


Po pierwsze, należy wprowadzić zasadę, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta staje się przewodniczącym rady. Propozycja ta, wzorowana na modelu skandynawskim, ma na celu przełamanie zapisanego w polskim prawie ustrojowym konfliktogennego dualizmu władzy wykonawczej i uchwałodawczej: oba organy razem podejmowałyby decyzje odnośnie wspólnoty, co ex definitione wymuszałoby współpracę pomiędzy nimi. Miałoby to również pozytywny wpływ na włączenie się obywateli w decydowanie o funkcjonowaniu własnej gminy: jeśli widzieliby, że ich radni nie są już bezradni i mają realny wpływ na zarządzanie, chętniej braliby udział w wyborach i partycypowali w działaniach. Obecnie mieszkańcy nie mają poczucia sprawstwa, gdyż nawet wybierani przez nich przedstawiciele dysponują niewielką władzą.


Po drugie, radny powinien obowiązkowo zostawać przewodniczącym lub członkiem komitetu wykonawczego, odpowiadającego za konkretną dziedzinę funkcjonowania JST. Miałby wówczas do czynienia ze stałym rozwiązywaniem problemów wspólnot i w bieżącym działaniu bardzo szybko zdobyłby potrzebną do tego wiedzę – tak, jak niegdyś posiedli ją pracownicy urzędów samorządowych. W nowej konstrukcji wójt, burmistrz, prezydent miasta byłby prawdziwym liderem gminy jako przewodniczący rady, ale nie mógłby być członkiem żadnego z komitetów. Faktyczne przejęcie części ciężaru administrowania uczyniłoby radnych współdecydującymi za sprawy wspólnot i zmusiło do podwyższenia ich kwalifikacji. Zniwelowałoby również obecne napięcie wpisane w relacje włodarzy z radnymi, bo wszyscy byliby obciążeni tymi samymi konsekwencjami za niekorzystne prowadzenie spraw wspólnoty. Taki mechanizm działa z powodzeniem w krajach skandynawskich: komitet to ciało wewnętrzne powoływane przez organ stanowiący, któremu przypisuje on pewien wycinek zadań publicznych (np. funkcjonowanie szkół) na terenie poszczególnych samorządów. Polskie komisje nie pełnią takich funkcji, gdyż rada jest systemową kopią Sejmu.


Po trzecie, powinno się zmierzać w kierunku zmniejszenia liczby radnych i sprofesjonalizowania ich funkcji, aż do – w przyszłości – ich uzawodowienia. Jeśli liczba radnych zostałaby radykalnie zmniejszona (przykładowo, w Warszawie jest ich obecnie – łącznie z dzielnicami – aż 469), a zarazem wprowadzono by mechanizmy ich rzeczywistego wpływu na zarządzanie, jest duże prawdopodobieństwo, że mieszkańcy zaczęliby głosować na osoby o wyższych kwalifikacjach, co wyeliminowałoby obecną selekcję negatywną. Równocześnie wszyscy chcący zostać radnymi, świadomi trudnej, ciężkiej pracy przez 4 lata, zastanowiliby się głęboko, czy interesuje ich kandydowanie. Z kolei osoby, które zostałyby wybrane do organu stanowiącego, należałyby do elity, co znacznie podniosłoby prestiż funkcji radnego. Kolejnym argumentem na rzecz zmniejszenia liczby radnych jest fakt, że mniejszą grupę łatwiej jest obserwować. Mieszkańcy dysponowaliby zatem większą wiedzą na temat zachowania swoich radnych i mogliby łatwiej sprawdzać, czy realizują ich potrzeby.

Ale nic tak nie zmotywuje radnych do przejęcia współodpowiedzialności, jak adekwatna do wkładanego wysiłku gratyfikacja finansowa. Obecny status polskich radnych jest dość dziwaczny, tak jakby projektując go, zatrzymano się okrakiem na barykadzie: niby dostają diety, ale ich wysokość jest regulowana ustawowo i na ogół nie wystarcza na utrzymanie. To powoduje, że radny musi normalnie zarabiać na życie, więc na posiedzenia wpada z doskoku, zmęczony po całym dniu pracy, nieprzygotowany merytorycznie i marzący głównie o tym, by móc jak najszybciej iść do domu. Sprawy dodatkowo komplikuje duże upolitycznienie rad, co niejako zwalnia reprezentantów społeczności lokalnej z myślenia nad wyborem właściwego rozwiązania – głosują według instrukcji swojego ugrupowania czy klubu.
Tymczasem w myśl § 14 szwedzkiej ustawy o samorządzie z 1991 roku (z późniejszymi zmianami) rada może zdecydować, że obieralni przedstawiciele będą, w uzasadnionym zakresie, otrzymywać wynagrodzenie za pracę, jakiej wymaga ich mandat, zaś § 15 stanowi: w przypadku, gdy rada decyduje o wypłacie, wynagrodzenia, powinno ono być ustalone w odpowiedniej wysokości za odpowiedni mandat. Należy jednak pamiętać, że ponieważ w Szwecji większość członków organów stanowiących zatrudniona jest zarazem w komitetach wykonawczych, pobiera już pensję z tego tytułu i nie musi dostawać osobnej gratyfikacji. Z kolei w punkcie 248 australijskiego Local Government Act z 1993 roku widnieje zapis w brzmieniu: rada musi płacić każdemu radnemu roczne wynagrodzenie, ale wysokość rocznego wynagrodzenia musi być taka sama dla każdego radnego. Modele te przyjmują, że człowiek, który wie, że jego działania znajdują odzwierciedlenie w finansach, ma większą potrzebę doskonalenia się, uczenia i profesjonalnego podejścia do wykonywanych obowiązków. Jest to po prostu jego praca; w dodatku satysfakcjonująca podwójnie, gdyż radny ma świadomość bycia reprezentantem społeczności.


Po czwarte, zwiększenie wpływu radnych mogłoby przejawiać się w nadaniu wyższej rangi statutowi samorządu i uczynieniu zeń aktu samostanowienia rady o ustroju. Według ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku radni nominalnie odpowiadają aż za 15 bardzo zróżnicowanych zadań JST, w tym tworzenie jej statutu. Jednak dokument ten aktualnie ma charakter jedynie proceduralny. Docelowo miałby określać zasady działania wspólnoty w szerokim zakresie, m.in. wyznaczać kategorie zadań, które nie będą mogły być wykonywane przez samorządowe spółki kapitałowe. Rada powinna mieć kompetencje uchwałodawcze w decyzjach strategicznych i prawo do działań nadzorczych. Elementem tego ostatniego uprawnienia byłoby jak najszybsze uzyskanie możliwości kontroli podmiotów komunalnych. 

To istotne zmiany o charakterze ustrojowym, które przyczynią się do lepszego działania samorządów.

Forum Od-nowa
niezależna organizacja typu think-tank, działająca non-profit, przygotowująca projekty zmian systemowych w zakresie sektora publicznego, głównie samorządów

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa