Nowelizacja KPA - omówienie zmian - I część

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 1 / 2011

Znowelizowany art. 7 k.p.a. nadaje nową treść prawdzie obiektywnej, poprzez zaktywizowanie stron postępowania. W miejsce dotychczasowego obowiązku podejmowania przez organy administracji publicznej „wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego”, organy te będą zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z urzędu lub na wniosek strony”. Chodzi o to, żeby strony nie przerzucały całego ciężaru postępowania dowodowego na organ prowadzący postępowanie; przepis przyznaje jednocześnie stronom prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oczywiście byłoby lepiej, ażeby kolejność tych czynności była odwrotna, tzn. „na wniosek stron lub z urzędu”. 

Treść art. 8 k.p.a. zupełnie nie przystaje do obecnych regulacji ustrojowych. W szczególności przepis ten nie dotyczył wszystkich uczestników postępowania administracyjnego, a jedynie obywateli. Po wtóre rolą organów administracji publicznej nie powinno być prowadzenie edukacji prawniczej.
Postępowanie administracyjne w danej sprawie nie może służyć i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli). Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie to powinno być prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która ma wobec nich z jednej strony charakter służebny, z drugiej zaś musi brać pod uwagę interes ogólnospołeczny, w  sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki.
Przepis art. 16 k.p.a. w nowym brzmieniu usuwa dotychczasowe wątpliwości i kontrowersje w zakresie skutków prawnych, wynikających z decyzji wydawanych przez ministrów (kierowników urzędów centralnych) i samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, decyzje te, jako decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Jednocześnie, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu. W praktyce powodowało to szereg wątpliwości, co do skutków prawnych, jakie wywiera decyzja jednego z ww. organów, w stosunku do której w  terminie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie rozumiały tego przede wszystkim strony tych decyzji niemające profesjonalnego pełnomocnika. W efekcie organy te odmawiały nadania takiej decyzji klauzuli ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu.

Zmiana ta ma jeszcze jeden bardzo istotny aspekt, polegający na jednoznacznym uznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za zwyczajny środek wzruszania decyzji administracyjnych. 
Bardzo doniosłe znaczenie ma nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Kodeksu, która jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu – w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu z wniosku o  ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W  uzasadnieniu wyroku (pkt 5.3.) TK wskazał, że przez „udział w wydaniu zaskarżonej decyzji” w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w  tej samej instancji na mocy art. 127 § 3.

Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dojdzie do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), w wydaniu decyzji „odwoławczej” tego organu nie będzie mógł wziąć udziału żaden pracownik, który brał udział przy wydaniu pierwszej decyzji. Wyłączeniu będzie podlegał zarówno referent przygotowujący projekt pierwszej decyzji, jego przełożeni, którzy ten projekt opiniowali, akceptowali, włącznie z osobą, która podpisała decyzję (najczęściej działając z upoważnienia osoby sprawującej funkcję organu). Konsekwencją wejścia w życie tego przepisu będzie konieczność wprowadzenia zmian organizacyjnych w ministerstwach i urzędach centralnych (takie zmiany zostały już wprowadzone w związku ze znowelizowanym art. 27 § 1a k.p.a.). 

Nowelizacja art. 27 § 3 k.p.a. ma charakter kosmetyczny. Sprowadza się do jednoznacznego określenia formy prawnej - postanowienia, w jakiej minister właściwy do spraw administracji publicznej (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) wyznacza do załatwienia danej sprawy inne samorządowe kolegium odwoławcze. Ażeby zapewnić szybkość postępowania, postanowienie w tym przedmiocie nie będzie zaskarżalne.

Charakter porządkowy ma nowelizacja art. 35 i 36 k.p.a. Celem art. 35 ust. 4 jest rozciągniecie stosowania tych przepisów na ustawy szczególne określające krótsze (np. ustawa o dostępie do informacji publicznej) lub dłuższe terminy załatwienia sprawy (np. w ustawie – Prawo budowlane), aniżeli określone w  art. 35, przy jednoczesnym nałożeniu na organ obowiązku informowania stron o każdym niezałatwieniu sprawy w tym krótszym terminie i przyczynach tej zwłoki. Przepis ten ma walor informacyjny, co ma szczególnie duże znaczenie dla zwykłych uczestników postępowania administracyjnego (nie profesjonalistów), którzy nie znają prawa administracyjnego materialnego i niejednokrotnie uważali, że wszystkie sprawy administracyjne powinny być załatwiane zgodnie z terminami określonymi w art. 35 § 3 k.p.a. 

Zmiana art. 37 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie dla mobilizowania organów administracji publicznej do efektywnego i szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego, w każdej sprawie, do której znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. (wprost, czy też odpowiednio). W wyniku nowelizacji tego przepisu strony będą mogły skarżyć nie tylko bezczynność, ale również przewlekłe prowadzenie postępowania. Obecne przepisy k.p.a. nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w  efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły. W przypadku, gdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sposób przewlekły nie będzie miał organu wyższego stopnia (minister, kierownik organu centralnego, SKO) wówczas przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, skarżący zobowiązany będzie do wcześniejszego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa, tzn. de facto zaprzestania prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.

Wszystkie zmiany wynikające z art. 2 przedmiotowej ustawy, a dotyczące Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są konsekwencją nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a. W rezultacie tych zmian został rozszerzony zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych o przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jedną z konsekwencji tych zmian będzie możliwość ukarania organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie w sposób przewlekły, grzywną w wysokości – do 10-krotności średniej krajowej w gospodarce narodowej. 

Na uwagę zasługuje nowe brzmienie art. 40 k.p.a. Przepis ten wprowadza analogiczne rozwiązanie, jak w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 1135 k.p.c.). Brak regulacji w tym zakresie powodował konieczność odpowiedniego stosowania w postępowaniu administracyjnym art. 1135 K.p.c., co budziło kontrowersje. 

W analizowanym przepisie jasno została uregulowana sprawa doręczeń pism pełnomocnikom strony. Strona nie jest bowiem ograniczona w zakresie liczby pełnomocników, których chce ustanowić w danej sprawie. W praktyce powstawał problem, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma w sprawie, w tym kończącą postępowanie w danej instancji – decyzję administracyjną. Doręczenie takiej decyzji więcej niż jednemu pełnomocnikowi rodziło w konsekwencji problemy z ustaleniem terminu dla wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji (dla każdego pełnomocnika termin ten biegł oddzielnie i w praktyce był różny, a każdy pełnomocnik miał takie same prawa, w tym w zakresie zaskarżenia decyzji). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu (§ 2), strona będzie miała prawo wskazać pełnomocnika, któremu organ administracji publicznej będzie zobowiązany doręczać w trakcie postępowania wszystkie pisma, a jeśli tego nie uczyni, organ będzie mógł sam arbitralnie, w sposób dowolny wybrać pełnomocnika, któremu będzie doręczał pisma w tej sprawie.

Druga bardzo ważna zmiana zawarta została w § 4 i § 5 ww. przepisu. Dotyczy ona stron mających miejsce zamieszkania lub siedzibę za granicą. Takie strony w przypadku, gdy nie będą reprezentowane przez pełnomocnika mającego miejsce zamieszkania na terytorium Polski, będą zobowiązane do ustanowienia w Polsce pełnomocnika do doręczeń. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w danej sprawie, zobowiązany będzie pouczyć o tym taką stronę, a jeżeli nie ustanowi ona żadnego z pełnomocników, o których wyżej mowa, wówczas organ ten będzie mógł pozostawiać wszystkie pisma do tej strony w aktach sprawy ze skutkiem ich doręczenia.

Znowelizowany art. 55 k.p.a. ma analogiczne brzmienie jak art. 160 § 1 Ordynacji podatkowej. Obecne odesłanie jest zbyt szerokie (cały art. 54) i właściwie wyklucza możliwość zastosowania wezwania telefonicznego. Nie jest bowiem możliwe, żeby takie wezwanie zostało zaopatrzone podpisem pracownika dokonującego wezwania.
Dodany art. 61a k.p.a. ma rewolucyjne znaczenie. Przepis ten wprowadza ogólną zasadę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w formie postanowienia.
Konsekwencją dodania tego przepisu do k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Obecnie jedynie art. 157 § 3 k.p.a. określa formę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – stanowiąc, że jest to decyzja. Zgodnie jednak z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w tej formie – decyzji – powinna następować odmowa wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W judykaturze przedmiotu zwyciężył pogląd, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. z chwilą złożenia żądania przez określony podmiot następowało automatyczne wszczęcie postępowania (zasada ta nie znajdowała zastosowania do wszystkich trybów nadzwyczajnych). W efekcie regułą było wydawanie decyzji przez organy administracji publicznej o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (bezprzedmiotowością było prowadzenie postępowania w stosunku do podmiotu nie będącego stroną postępowania). W decyzji tej należy badać jedynie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjęte rozwiązanie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżni etap wstępny, dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania, od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania). Nie naruszy to praw osób występujących z żądaniem wszczęcia postępowania, ponieważ od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie przysługiwać im środek zaskarżenia w postaci zażalenia (w przypadku ministrów i SKO – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), z tą różnicą, że należy go wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia, nie zaś 14 dni, jak ma to miejsce w przypadku odwołania od decyzji.
Wynikiem dodania tego przepisu jest uchylenie § 3 w art. 157 k.p.a. oraz zmiana art. 149 § 3 i 4 k.p.a.

Sławomir Pyźlak

WRÓĆ DO SPISU TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa