Kadencyjność w samorządach?

AKTUALNOŚCI / TEMAT NUMERU - SAS2/2017

Pomysł ograniczenia liczby kadencji wójtów burmistrzów i prezydentów miast ma zarówno zwolenników jak i przeciwników. Pierwsi widzą w nim możliwość odświeżenia i przewietrzenia władz lokalnych. Drudzy dostrzegają w nim przede wszystkim chęć upartyjnienia gmin. Propozycja budzi także poważne wątpliwości konstytucyjne.

Prezes Prawa i Sprawiedliwości zapowiedział, że najbliższe wybory samorządowe (zaplanowane na koniec 2018 r.) powinny odbyć się na podstawie znowelizowanych przepisów Kodeksu wyborczego. Jedną ze zmian, o której wprost wspomniał ma być ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast do dwóch pięcioletnich.
Jednocześnie szef PiS powiedział, że o tym, czy limit zostanie ustanowiony na przyszłość, czy też wchodzić do niego będą kadencje już zakończone, powinien ocenić Trybunał Konstytucyjny.
Przeciwko pomysłom prezesa PiS protestują samorządowcy, m.in. ci z województwa pomorskiego, którzy 2 lutego br. wystosowali apel przeciwko zmianom w samorządowej ordynacji wyborczej.
- My wójtowie, burmistrzowie i prezydenci województwa pomorskiego zebrani w Europejskim Centrum Solidarności w Gdańsku jesteśmy zaniepokojeni kolejną próbą psucia państwa przez Prawo i Sprawiedliwość – czytamy w stanowisku podpisanym m.in. przez ponad 60 pomorskich wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. - Jest to przede wszystkim brutalne ograniczenie prawa wyboru lokalnym społecznościom, przez prewencyjną eliminację najbardziej popularnych kandydatów. Na poziomie gminy czy miasta nie można kupić wyborców rozdawnictwem pieniędzy czy przywilejów. Ich uznanie i poparcie zdobywa się ciężką, skuteczną pracą – wskazują samorządowcy.

CZY PRAWO DZIAŁA WSTECZ?

- To bardzo dobry pomysł – mówi dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządowego Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Najlepsi krakowscy prezydenci byli dwukadencyjni i teraz mają pomniki – dodaje.
Ekspert wyjaśnia także, że wprowadzenie takiego rozwiązania wcale nie oznacza, że ustawodawca złamałby zasadę niedziałania prawa wstecz.
    Nie będzie też godziło w prawa nabyte osób, które funkcje wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta piastują obecnie drugą, czy kolejną kadencję, bo jego wejście w życie nie będzie oznaczało automatycznej utraty mandatu – przekonuje dr Płażek. - Zatem obecni, dwukadencyjni wójtowie, spokojnie dokończą bieżącą kadencję, a mechanizm ten zadziała dopiero od wyborów 2018 r.
    Wydłużenie kadencji wójtów, burmistrzów, prezydentów miast do lat 5 przy jednoczesnym ich limitowaniu do dwóch to element naszego programu, z którym poszliśmy do wyborów w 2015 r. – mówi Jan Grabiec, poseł PO. – Z pewnością jednak nie poprzemy pomysłu, aby do limitu wliczały się już te kadencje, które zakończą się w 2018 r. – dodaje poseł.
Natomiast dr Ryszard Piotrowski, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego zwraca uwagę, że limitami kadencji Trybunał Konstytucyjny zajmował się już w przeszłości, w sprawie dotyczącej rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych (sygn. akt K 64/07).
– W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepis który ogranicza możliwość bycia członkiem rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej tylko przez dwie kadencje i nakazuje wliczać do tego limitu kadencje już zakończone, jest niezgodny z art. 2 konstytucji, bo arbitralnie ingeruje w stosunki prawne powstałe w przeszłości i trwające nadal – przypomina Ryszard Piotrowski.
– Oczywiście można powiedzieć, że spółdzielnie, to nie gminy, a członek rady nadzorczej, to nie wójt czy burmistrz, ale czy to trafny argument? Chodzi przecież o regułę rozwiązywania identycznego problemu – wskazuje konstytucjonalista.
Zatem Trybunał Konstytucyjny z pewnością będzie miał nad czym się głowić, jeżeli limitowanie liczby kadencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) zostanie uchwalone i zaskarżone do tego sądu konstytucyjnego.

CZY WŁADZA DEPRAWUJE?

Ograniczenie liczby kadencji ma być panaceum na „powstawanie spetryfikowanych układów władzy sprzyjających różnym nieprawidłowościom”. Takie przynajmniej uzasadnienie pomysłu można było wyczytać w przedwyborczych dokumentach programowych PiS.
- Takiej tezy nie potwierdzają żądne badania naukowe – mówi dr hab. Andrzej Szewc, prof. Politechniki Świętokrzyskiej w Kielcach. – Gdyby zresztą była prawdziwa, to przede wszystkim należałoby ograniczyć kadencje rad. Wielu jest bowiem radnych, którzy zasiadają w nich od 1990 r. Przepisy antykorupcyjne, przynajmniej te w ustawie o samorządzie gminnym, również są adresowane głównie do radnych – dodaje prof. Szewc.
Z pomysłem limitowania kadencji wójtów nie zgadza się także Polskie Stronnictwo Ludowe. – Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby odebrać mieszkańcom prawo decydowania o tym kto ma rządzić w ich gminie czy mieście – mówi Piotr Zgorzelski, poseł PSL. – Lansowany przez Jarosława Kaczyńskiego, prezesa PiS pomysł, służy jedynie bieżącej polityce. Chodzi w nim tylko o to, aby PiS wygrała najbliższe wybory samorządowe. Dlatego prezes Kaczyński upiera się, aby te rozwiązanie obowiązywało natychmiast. Temu tylko ma służyć straszenie Polaków klikami i układami. Większość wyborców ma świadomość, że to tylko puste słowa – dodaje poseł Zgorzelski.
– Nad ograniczeniem liczby kadencji wójta burmistrza, czy prezydenta miasta moglibyśmy dyskutować, gdyby to był organ w pełni niezależny, niepodlegający – tak jak prezydent Rzeczypospolitej – żadnemu nadzorowi, czy kontroli – mówi Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. Tymczasem wójta, czy prezydenta miasta kontroluje nie tylko rada gminy, ale i wojewoda, regionalna izba obrachunkowa, Najwyższa Izba Kontroli, czy Centralne Biuro Antykorupcyjne, że wymienię tylko te najważniejsze instytucje – wskazuje dyrektor Porawski. I dodaje, że argument o konieczności likwidacji klik w samorządach uważa po prostu za śmieszny. – Proszę mi pokazać chociaż jedną taką klikę, której postawiono prokuratorskie zarzuty – mówi Andrzej Porawski. – Skłonny jestem uznać, że chodzi o upartyjnienie samorządów, bo tych, którzy chcą ograniczenia kadencji wójtów solą w oku są bezpartyjni włodarze miast i gmin – dodaje dyrektor ZMP.

CZY TO ZAMACH NA PRAWA WYBORCZE?

W opracowanej dla Fundacji Batorego opinii prof. Hubert Izdebski przekonuje natomiast, że propozycja wprowadzenia ograniczenia kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast może być uznana za sprzeczną z konstytucją.
- Konstytucja RP w art. 62 zapewnia czynne prawo wyborcze także w wyborach przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego obywatelom polskim, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat (z wyjątkiem osób ubezwłasnowolnionych lub pozbawionych prawomocnym orzeczeniem sądowym praw publicznych albo wyborczych) – wskazuje prof. Izdebski. - Z kolei art. 60 zapewnia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach; przepis ten dotyczy również dostępu do stanowisk z wyboru w samorządzie terytorialnym, zapewniając tym samym równe bierne prawo wyborcze – przypomina prawnik. I dodaje, że ograniczenie czynnego i biernego prawa wyborczego stanowi zatem ograniczenie zasady równości – jednej z najważniejszych, obok wolności i solidarności, zasad współczesnego konstytucjonalizmu, zadeklarowanej w art. 32 Konstytucji. - Nie ulega zatem wątpliwości, że prawa wyborcze wolno ograniczyć wyłącznie na zasadach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji – ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo dla wolności i praw innych osób, przy czym nie mogą naruszać istoty wolności tych praw – wskazuje prof. Izdebski.
Stanowisko to podziela dr Ryszard Piotrowski, który wskazuje, że ograniczenie praw wyborczych jest możliwe, gdy wymaga tego np. bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. - Czy ta przesłanka jest spełniona ze względu na fakt, że np. 12 z 16 prezydentów miast powyżej 200 tys. mieszkańców pełni urząd dłużej niż jedną kadencję? To musiałoby zostać rzetelnie potwierdzone – mówi prawnik.
Podobnie, w ocenie dr Ryszarda Piotrowskiego jest w przypadku pozostałych przesłanek.
Czy wprowadzenie dwukadencyjności realizuje przesłankę ochrony środowiska? Nie wydaje mi się, aby wprowadzenie tego rozwiązania spowodowało, że np. problem smogu zostanie rozwiązany. Kolejna przesłanka: zdrowia i moralności publicznej, chyba tutaj nie byłaby relewantna. Trudno by było w każdym razie wykazać, że to właśnie zdrowie i moralność publiczna wymaga ograniczenia liczby kadencji, a więc tam, gdzie prezydent rządzi dwie kadencje jest niezdrowo, a wybór na trzecią byłby niemoralny. Wreszcie przesłanka wolności i praw innych osób. Owszem, są tacy, którzy by chcieli zająć miejsce wielokadencyjnych prezydentów, ale wydaje mi się, że to nie jest oczekiwanie chronione konstytucyjnie i uzasadniające ograniczenie praw wyborczych tym prezydentom – wylicza konstytucjonalista.

SAMORZĄDOWCY SĄ PRZECIW

Przeciwko pomysłom Prawa i Sprawiedliwości protestują także organizacje samorządowe: Związek Gmin Wiejskich RP oraz Związek Miast Polskich.
- Propozycja ta ma wyłącznie polityczne podłoże i nic nie wnosi w kwestii rozwiązywania problemów samorządów – czytamy w stanowisku zarządu ZGW RP. – Ma także fragmentaryczny charakter i nie niesie ze sobą żadnych propozycji odnoszących się do zmiany relacji i pozycji pomiędzy organami stanowiącymi, a wykonawczymi w samorządach. Nie zawiera rozwiązań antykorupcyjnych, ochrony socjalnej wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz ich rodzin po zakończeniu kadencji oraz nie wskazuje żądnej koncepcji pożytecznego wykorzystania ich doświadczenia – czytamy w piśmie zarządu ZGW RP.
Również zarząd ZMP wskazuje, że pomysł prezesa PiS, motywowany jest jedynie chęcią wygrania najbliższych wyborów samorządowych.
- Zdecydowana większość wójtów i burmistrzów, a nawet ponad połowa prezydentów miast to osoby bezpartyjne, wybrane z obywatelskich komitetów wyborczych. Ta sytuacja od dawna jest powodem niezadowolenia liderów partyjnych, co już w przeszłości owocowało kierowaniem do sejmu projektów ustaw ograniczających liczbę kadencji w gminach – czytamy w stanowisku zarządu Związku. - Jest to rozwiązanie niedemokratyczne, antyobywatelskie, niezgodne z zasadą pomocniczości. Stanowi też zagrożenie dla jednego z największych sukcesów polskiej reformy samorządowej: polskie gminy nie są upartyjnione, są obywatelskie – podkreśla zarząd ZMP.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa