Radny prowadzi działalność gospodarczą
korzystając z mienia gminy

TEMAT MIESIĄCA - SAS 2 / 2014

OPIS SYTUACJI

Radny gminy Z. prowadzi niepubliczną szkołę podstawową wraz z oddziałem zerowym na terenie gminy Z. Szkoła funkcjonuje na mieniu gminnym użyczonym na podstawie stosownej umowy. Dodatkowo radny zarejestrował w ewidencji niepublicznych placówek oświatowych, prowadzonych przez gminę, przedszkole finansowane w całości z funduszy unijnych. Radny zarejestrował w CEDG działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu przedszkola i szkoły na mieniu gminnym.

PYTANIE SEKRETARZA GMINY

Czy radny może prowadzić działalność gospodarczą oraz czy w takiej sytuacji nie powinien utracić mandatu radnego?

ODPOWIEDŹ PRAWNIKA

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24f ust.1 u.s.g., jeżeli podstawą korzystania z mienia gminnego jest nieodpłatne użyczenie radnemu tego mienia.

Przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (ust. 1a).

Zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, podstawę wygaśnięcia mandatu radnego stanowi art. 190 ustawy z dnia 16 lutego 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12 (Lex nr 1298508) stwierdził, że wykładnia celowościowa art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy, na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

W wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12 (Lex nr 1361633) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 24f ust. 1 u.s.g.) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością.

Działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminnego musi być nastawiona na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych.

STANOWISKO SĄDU

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (por. wyrok z 20.06.2012 r., sygn. II SA/Go 386/12, Lex nr 1234235), wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samego prawa, wskutek zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek. Uchwała rady gminy czy też zarządzenie zastępcze wojewody jedynie stwierdzają, że mandat wygasł. W tym znaczeniu, akty mają jedynie charakter deklaratoryjny.

Zdaniem Sądu, dla naruszenia zakazu art. 24f ust.1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Dla skutku wygaśnięcia mandatu obojętna jest także okoliczność, czy strona, uchybiwszy ustawowym terminom dla zaprzestania takiej działalności, w końcu jej zaprzestała.

Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/11 (Lex nr 1083658). W ocenie Sądu wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do niniejszego stanu faktycznego, wydaje się, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24f ust.1 u.s.g., jeżeli podstawą korzystania z mienia gminnego jest nieodpłatne użyczenie radnemu tego mienia. Odmienne stanowisko można byłoby próbować wyprowadzić w przypadku, gdyby również inne osoby, na tych samych zasadach i w tych samych celach, korzystały z mienia gminnego. 

Sławomir Pyźlak

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594)
– Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę
– Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 16 lutego 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw (Dz.U. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.)