Brak czasowego ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji sprzeczny z Konstytucją RP!

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 6 / 2015

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13

„Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczal-ności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”

W dniu 12 maja 2015 r. o godz. 13:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące braku ograniczenia czasowego co do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 ww. ustawy, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy jednakże podkreślić, że określone w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności nie obejmuje przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie, na tle której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zadał pytanie Trybunałowi od daty doręczenia decyzji do momentu rozstrzygania o jej nieważności upłynęło ponad 60 lat. Stąd pojawiła się istotna wątpliwość, czy regulacja, która dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bez względu na to, jaki okres upłynął od jej doręczenia lub ogłoszenia, jest zgodna z zasadą pewności prawa oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Brak ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji po znacznym upływie czasu może bowiem destabilizować porządek prawny, w szczególności w sytuacji, w której weryfikowany akt administracyjny przyznał stronie określone prawa, albo ekspektatywę prawa.
Po rozpoznaniu sprawy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
W ocenie Trybunału działanie organów państwa na podstawie prawa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Trybunał wskazał przy tym na potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa.
Trybunał podkreślił także, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i zasady pewności prawa i zaufania. Wyraził przy tym stanowisko, że zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa albowiem działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. Uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji.


KOMENTARZ DO WYROKU:

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13, Dz. U. z 21 maja 2015 r. poz. 702) stwierdził niezgodność art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) z art. 2 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat dziesięć, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności także decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK zauważył, że stwierdzenie w takim przypadku nieważności decyzji nie służy realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności tegoż prawa.
Powyższy wyrok ma szczególnie istotne znaczenie zarówno dla tych podmiotów, które nabyły przed kilkudziesięcioma laty prawo lub ekspektatywę w sposób niezgodny z przepisami prawa, ale również dla organów jednostek samorządu terytorialnego, które takie decyzje wydawały. W świetle bowiem stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny, nabyte przed kilkudziesięcioma laty, nawet w sposób wadliwy, prawo lub ekspektatywa zachowają domniemanie ich zgodności z prawem i pozostaną niewzruszalne.
W ww. wyroku Trybunał trafnie zauważył ponadto, że wywodząca się z art. 2 Konstytucji RP zasada praworządności nie pozwala na obowiązywanie rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania jej zgodności z prawem oraz wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Ponadto przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu takiej decyzji. W ww. sytuacji wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.
W świetle orzeczenia TK, istotnym problemem wydaje się jednak to, iż Trybunał wskazując, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, nie określił granicy czasowej owego „znacznego upływu czasu”. Wskazówki interpretacyjne w powyższym zakresie nie zostały rónież przedstawione w opublikowanym uzasadnieniu do wyroku (dostępnym na stronach internetowych TK – http://otk.trybunal.gov.pl/orzeczenia/). Oznacza to, że konieczna będzie nowelizacja przepisów k.p.a. w przedstawionym zakresie, a do tego czasu właściwym wydaje się dopuszczenie możliwości stosowania, w drodze analogii upływu 10-letniego terminu uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji tak, jak w przypadku pozostałych przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a.

Mateusz Karciarz
prawnik w Dziale Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa