Udziały w podatku, a nie we wpływach podatkowych

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 2 / 2016

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego każe traktować udziały we wpływach z PIT jak dochody własne samorządu. Ten „własny” charakter jest w zasadniczy sposób ułomny. W odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych samorządom w żadnej mierze nie przyznano władztwa podatkowego – ani w zakresie stanowienia podatku, ani jego poboru. W istocie konstrukcja udziału we wpływach odpowiada nie tyle dochodom własnym, co subwencji – zdefiniowanej procentowo w odniesieniu do jednego ze źródeł dochodów budżetu państwa.

Najważniejsze zagrożenie stanowi fakt, że instytucja udziału jedynie we wpływach z PIT łączy się z możliwością znaczącego ograniczenia dochodów, wskutek zmian w konstrukcji podatku – bez zmiany samych procentowych udziałów poszczególnych szczebli samorządu.
Z takimi sytuacjami mieliśmy już do czynienia. Od 2007 r. funkcjonuje ulga na dzieci, obniżająca wpływy z PIT o ok. 6 mld zł rocznie. W 2009 r. zaczęły obowiązywać nowe, niższe stawki podatkowe, co obecnie obniża wpływy podatkowe o ok. 13 mld zł. Łącznie oznacza to dla samorządów ubytek w wysokości ok. 9,5 mld zł, czyli niemal jednej czwartej obecnych faktycznych dochodów z udziału we wpływach z PIT. Dojść do tego może obniżenie dochodów samorządowych wskutek podniesienia kwoty wolnej od podatku, szacowane na 7-9 mld zł rocznie, czyli o kolejne ok. 20% wpływów z tego źródła.
Ten ubytek potencjalnych dochodów samorządu maskowany jest stałym wzrostem łącznej wielkości dochodów opodatkowanych PIT. Po przejściowym spadku dochodów samorządu z udziałów w PIT w latach 2009-2010, już w 2011 r. ich łączna wysokość przekroczyła tę sprzed obniżenia stawek podatkowych. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że względnie optymistycznie sprawa wygląda tylko w cenach bieżących. Jeżeli uwzględnimy inflację, okaże się, że wysokość dochodów z udziałów we wpływach z PIT przekroczyła (w cenach stałych) poziom z 2008 r. dopiero w 2014 r., a więc po sześciu latach.
Bardzo ciekawy model usamorządowienia podatku dochodowego od osób fizycznych przedstawiony przez Forum Od-nowa (SAS nr 4/2015), zakładający przekazanie samorządom w całości wpływów z pierwszego przedziału skali podatkowej, nie rozwiązuje tego problemu. W momencie sformułowania, postulat przekazania samorządom pierwszego przedziału skali finansowo oznaczał zupełnie coś innego, niż po uwzględnieniu skutków planowanego podwyższenia kwoty wolnej od podatku.
W to miejsce należałoby zaproponować raczej wydzielenie części samorządowej PIT, arytmetycznie zdefiniowanej analogicznie do dzisiejszej relacji pomiędzy składką na NFZ a podatkiem dochodowym. Mianowicie naliczanie części samorządowej PIT jako procentu dochodów przed dokonaniem odliczeń (poza odliczeniem składki na ubezpieczenia społeczne oraz – ewentualnie – strat z ubiegłego roku).
Z punktu widzenia wpływów budżetu państwa, część samorządowa byłaby – tak jak dzisiaj składka na ubezpieczenie zdrowotne – jednym więcej odliczeniem od podatku. Natomiast na wysokość samej części samorządowej PIT nie miałyby wpływu ani inne odliczenia, ani ewentualne zmiany ogólnych stawek podatkowych.
Byłoby kwestią decyzji politycznej, który rok przyjąć za punkt odniesienia, ustalając, jaki procent dochodów powinna stanowić część samorządowa PIT. Jeżeli odnieść się do relacji z 2014 r., poziom ten należałoby ustalić na 4,62%. W latach bezpośrednio wcześniejszych byłby on niższy, w 2008 r. zaś – zauważalnie wyższy – 4,86%.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa