Bycie radnym i rolnikiem nie zawsze idzie w parze
AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 4/2016
Rada gminy, albo wojewoda może uchylić mandat radnemu, jeżeli ten prowadzi gospodarstwo rolne również na gruntach dzierżawionych od gminy.
Powyższe wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł 18 lutego 2016 r. W orzeczeniu tym sąd ostatecznie oddalił skargę radnego gminy Cieszanów na uchwałę rady stwierdzającej, że jego mandat wygasł. Przyczyną były trzy umowy dzierżawy nieruchomości rolnych, które radny zawarł z gminą.
STAN SPRAWY
R.K. został wybrany radnym w wyborach, które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r., a w dniu 28 listopada 2014 r. złożył ślubowanie i rozpoczął wykonywanie mandatu radnego. Zarówno przed dniem wyboru, jaki w okresie następującym po wyborach radny zawarł umowy dzierżawy gruntów stanowiących własność gminy Cieszanów.
W ocenie rady gminy Cieszanów R.K. złamał sformułowany przepisami ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f ust. 1 ustawy). A także nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 24f ust. 1a gminnej ustawy ustrojowej.
Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
W konsekwencji rada uznała, że uzasadnione było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.
NIEUDANA OBRONA
Uchwałę rady gminy radny zaskarżył do sądu. Argumentował, że wykładnia celowościowa art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub w warunkach powszechnie ustalonych dla tego typu czynności, nie dochodzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 tej ustawy.
Radny na swoją obronę przywołał też orzecznictwo m.in. wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2864/12), w którym wyrażony został pogląd, że o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mandatu jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. Skarżący podkreślił, że w jego przypadku nie może być mowy o takiej sytuacji, albowiem rada w Cieszanowie nie posiada żadnych kompetencji w zakresie podejmowania uchwał czy decyzji w sprawie wydzierżawiania nieruchomości, które zostały mu wydzierżawione, a zatem nie zachodzi tu konflikt interesów, który mógłby powodować potencjalne korupcyjne wykorzystanie mandatu przez radnego.
PRZEGRANA W DWÓCH INSTANCJACH
Skargę radnego oddalił WSA w Rzeszowie (wyrok z 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 582/15). W ocenie sądu wojewódzkiego art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę wyrażającą w sposób jednoznaczny, a przy tym bezwarunkowy, zakaz posługiwania się mieniem komunalnym przy prowadzeniu przez radnego jego działalności gospodarczej czyli działalności wymierzonej na powiększanie majątku.
Z jego literalnej treści absolutnie nie wynika, aby rada gminy miała kierować się m.in. tym, czy radny za pomocą mienia komunalnego osiąga czy nie osiąga faktyczne korzyści majątkowe bądź, czy stosunek dzierżawy mienia powstał w sposób powszechny – czytamy w uzasadnieniu rzeszowskiego wyroku.
Sąd zwrócił też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym charakter zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny, a więc taki, który nie dopuszcza wyjątków. – Przepis ten nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia – argumentował sąd.
Nie ostała się także kasacja, którą radny wniósł do NSA.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niekwestionowane ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy prowadziły do trafnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Cieszanów w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, co skutkowało zgodnym z prawem stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego – uzasadniał Wojciech Mazur, sędzia NSA.
Sąd II instancji odniósł się także do zarzutu, że R.K. z gminnych gruntów korzysta na zasadach powszechnej dostępności.
Należy zauważyć, że skarżący, jako dzierżawca był uprawniony do przedłużenia zawartych umów w razie zamiaru dalszego używania i pobierania pożytków z dzierżawionych nieruchomości. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami skarżącego jako dzierżawcy. Oceny tej nie zmienia to, że stawka przyjętego czynszu dzierżawnego miała nie odbiegać od stawek stosowanych w stosunku do innych dzierżawców – argumentował sędzia Wojciech Mazur.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 28 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/15
Art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest w stosunku do radnych rolników bardziej rygorystyczny niż przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 wójt nie tylko może prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, ale wobec braku stosownych ograniczeń taką działalność gospodarczą może swobodnie prowadzić z wykorzystaniem gruntów dzierżawionych od gminy, której jest szefem.
Jakub Gortyński
