JST i NGO – razem łatwiej?
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2016
Współpraca trzeciego sektora z władzami publicznymi (na poziomie centralnym i samorządowym) staje się już nie tylko czymś wysoce pożądanym, ale także coraz większą koniecznością. Z obserwacji zachowań organizacji pozarządowych oraz jednostek samorządu terytorialnego wynika, że trend do kooperacji będzie się wzmacnł i poszerzał. Wymuszają go zarówno programy unijne, ekonomia czy zwykły zdrowy rozsądek,
jak i postępujące uzależnienie polskich NGO od pieniędzy publicznych.
TRZECI SEKTOR POŻĄDANY
To ostatnie zjawisko na tyle zyskuje na sile, że można wręcz mówić o wyparciu non-governmental organisations przez new-governmental organisations. Obu stronom jest to zresztą na rękę: NGO zyskują relatywnie łatwe środki na swą aktywność (ceną za to jest uzależnienie od państwa, brak swobody działań, konieczność poświęcenia czasu na czynności biurokratyczne), a administracja otrzymuje dość sprawnego wykonawcę zadań, z którymi często nie radzi sobie najlepiej lub których koszt da się obniżyć (zwłaszcza w pomocy społecznej, kulturze, edukacji). Być może nadszedł jednak właściwy czas, by przemyśleć tę współpracę na nowo, ponieważ obecnie układa się ona jedynie w schemat dawania i brania, bez sprawdzania chociażby efektywności wykorzystanych dotacji czy tworzenia spójnych zasad ich przeznaczania.
Jeszcze parę lat temu niektóre środowiska samorządowe poddawały w wątpliwość, czy organizacje pozarządowe będą w stanie (pod względem organizacyjnym, kadrowym, merytorycznym, finansowym) udźwignąć partycypowanie w realizacji usług publicznych. Jednak ostatni czas pokazał, że trzeci sektor coraz silniej się specjalizuje i profesjonalizuje, tworząc tym samym warunki do pełnego wzięcia na siebie współodpowiedzialności za przynajmniej częściowe przejęcie wykonywania zadań na rzecz mieszkańców. W Polsce funkcjonuje 112 tysięcy organizacji pozarządowych, a większość z nich podaje jako główne źródło swego finansowania pieniądze publiczne – oznacza to, że współpracują także z samorządami.
W niektórych JST (np. Dąbrowie Górniczej, Lublinie) na bazie działań podejmowanych razem lub w ścisłym porozumieniu ze środowiskami trzeciego sektora zaczęto budować wręcz całe zarządzanie miastem. Przykłady Warszawy czy Łodzi pokazują z kolei zjawisko „zasysania” działaczy organizacji pozarządowych, w tym także tzw. ruchów miejskich, jako pracowników urzędów samorządowych. Coraz więcej wspólnot tworzy długofalowe programy współpracy, wykorzystując wiedzę partnerów z non-governmental organisations.
UTRUDNIENIA WE WSPÓŁPRACY
Oczywiście, relacje pomiędzy trzecim sektorem a władzami lokalnymi nie zawsze układają się pozytywnie. Niepodważalną i ogromną, choć dość podstawową barierą we współpracy pomiędzy NGO a wspólnotami jest brak transparentności działania zarówno jednej, jak i drugiej strony. Informacje o usługach publicznych, zatrudnieniu, zasobach, kosztach zadań, źródłach ich finansowania czy efektywności wykorzystania środków muszą być w jawny i przejrzysty sposób umieszczony na dostępnym dla wszystkich ogólnopolskim portalu. Brak powszechnego wykazywania danych spowoduje w przyszłości, że tzw. społeczeństwo obywatelskie będzie coraz dalej odsuwać się od państwa i poodchodzić doń en-masse z nieufnością.
Kolejną przeszkodą w porozumieniu władz lokalnych i organizacji pozarządowych bywa często sam język komunikacji. Organizacje pozarządowe muszą wyzbyć się poczucia, że wiedzą wszystko lepiej niż administracja, a przede wszystkim za wszelką cenę poszukiwać innych środków finansowania swej działalności niż aktualnie praktykowane wiszenie na klamce państwowych darczyńców. Ich nieraz formułowane zarzuty wobec władz stają się w takiej sytuacji czystą hipokryzją i odbierają sobie możliwość nawet zasadnej krytyki poczynań państwa. W sytuacji, kiedy obie grupy podmiotów będą na równych prawach, także finansowych, bez układu wzajemnej zależności, rośnie szansa na partnerskie relacje.
Ale najistotniejszą przeszkodą w kształtowaniu zbalansowanej współpracy samorządów i trzeciego sektora jest brak samodzielności organizatorskiej JST, o czym pisze Forum Od-nowa w raporcie „Samorząd 3.0”. Gdyby poluzować ograniczenia, wynikające z obowiązku posiadania oraz utrzymywania we wspólnotach jednostek organizacyjnych dedykowanych realizacji danego typu zadań, dużą część usług, np. w dziedzinie pomocy społecznej czy kultury, można byłoby przekierować do trzeciego sektora. Stałoby się to z pożytkiem dla beneficjentów i samych organizacji. Kierunek obdarzania samorządów większą samodzielnością organizatorską został nakreślony w nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, zawierającą m.in. ideę Centrów Usług Wspólnych, która weszła w życie 1 stycznia 2016 r.
POTRZEBA ZMIAN PARADYGMATÓW
Dotychczas zlecanie zadań NGO’som było główną metodą współpracy, stosowaną przez JST. Nie jest to jednak jedyny mechanizm włączenia ich w kooperację na rzecz realizowania potrzeb mieszkańców. Można wprowadzić – wzorem Skandynawii – tzw. ogólne prawo do outsourcingu, czyli delegowania zadań poza strukturę samorządów: spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, spółce osobowej, stowarzyszeniu nieposiadającemu osobowości prawnej, stowarzyszeniu niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku, fundacji czy nawet osobie fizycznej. Polski wymóg posiadania instytucji znacząco redukuje skalę outsourcingu, ponieważ podstawowym, gwarantowanym przepisami wykonawcą jest obowiązkowo prowadzony przez samorząd podmiot, powołany właśnie do realizacji danej usługi.
Polem, gdzie widać największą szansę na rozwój współpracy między organizacjami pozarządowymi a samorządami, jest pomoc społeczna. Aby jednak NGO’sy w pełni mogły zaangażować się we wspieranie tej dziedziny, potrzebne są w niej samej poważne zmiany sposobu funkcjonowania. Obecnie opiera się ona na licznych (59 tys. w całej Polsce) jednostkach organizacyjnych, umiejscowionych w JST. Każda z tych instytucji jest szczegółowo definiowana ustawą i kilkudziesięcioma rozporządzeniami do niej. Umiejscowiono je w dodatku na wszystkich trzech szczeblach samorządu, co ex definitione implikuje dublowanie się wielu kwestii.
Polityka społeczna w obszarze pomocy społecznej i rynku pracy to polityka skierowana do publicznych służb i instytucji. Formalnie zdecentralizowanych, bo umieszczonych w strukturach samorządowych, jednak bez rzeczywistej samorządności. Dominującym przesłaniem polskiego prawa jest tworzenie i rozwijanie instytucji, a wraz z nimi ich korpusu pracowniczego. U podstaw takiego podejścia leży przekonanie, że polityka społeczna i rynku pracy wymaga publicznych, zuniformizowanych struktur organizacyjnych. To dowód wszechobecności Polski resortowej: partnerem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie są władze samorządowe czy NGO’sy, ale instytucje, które zatrudniają specjalistów z dziedzin bliskich temu urzędowi. W Polsce nie wypracowano jeszcze sposobu, który – zachowując strategiczną rolę rządu – pozwalałby na dużą operacyjną samodzielność samorządów, a przy tym ich odpowiedzialność za wydawanie pieniędzy, co udało się w Skandynawii. Dopóki to się nie stanie, pełne urzeczywistnienie zasady współpracy trzeciego sektora z władzami lokalnymi nie będzie możliwe.
Agata Dąmbska
ekspert think tanku Forum Od-nowa
