Zasada zrównoważenia budżetu JST w średnim okresie zamiast art. 243
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2016
Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji coraz mocniej biją na alarm w sprawie zadłużania się samorządów. Jakkolwiek problem nie jest nowy (rokrocznie kilkaset gmin ma kłopoty z uchwalaniem budżetu i spełnianiem relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych), doszło do niego m.in. nasilone zaciąganie przez JST kredytów w parabankach. Sytuacja gospodarcza samorządów jest faktycznie bardzo zła, za co winę ponosi przede wszystkim silnie redytsrybucyjny system ich finansowania. Jednak remedium na ten problem nie może być ani modyfikacja indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia, ani wprowadzenie natychmiastowej klauzuli wykonalności, ale zmiana całego fundamentu, na którym opiera się myślenie o długu samorządów, a w konsekwencji – państwa.
NIETRAFIONY ART. 243
Wady obowiązującej reguły fiskalnej są powszechnie znane: wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia unijne i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku.
Indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia wyrasta z przekonania, że źródłem rozwoju każdego samorządu są inwestycje infrastrukturalne. Dzieje się tak, bo w polskich finansach komunalnych od dawna dominuje pogląd, że dług sam w sobie nie jest zły, o ile służy zwiększeniu wartości majątku. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju staje się przede wszystkim kapitał społeczny i ludzki. Nie chodzi tu o przekreślanie znaczenia inwestycji, ale racjonalizację. Wpadliśmy bowiem – po zmarnowanych przez PRL latach – w swoisty ich kult. Efektem ubocznym takiego stanu rzeczy jest tworzenie długu.
FETYSZ INWESTYCJI
Inwestycje to nie najważniejszy aspekt, jaki powinien być brany pod uwagę przy namyśle nad zasadami zadłużania się JST. Zapomina się, że perspektywy działania wspólnoty nie wyznaczają najbliższe zaplanowane działania – wyraz aspiracji mieszkańców. Nie zakreśla jej też wieloletnia prognoza finansowa (WPF) sporządzana na okres 4 lat. Samorząd ma także swój wymiar międzygeneracyjny. Współtworzą go kolejne pokolenia. By dana JST mogła funkcjonować, musi mieć mieszkańców zdolnych do jej stałego, bieżącego finansowania. Tymczasem, jak podaje GUS w prognozie demograficznej, w 2035 r. ludność Polski spadnie do 35,7 mln osób, a na koniec 2020 r. będzie nas o milion mniej.
Czy stawiając wszystkie karty na pełną absorpcję środków unijnych w Perspektywie Finansowej 2014-2020, możemy zgodzić się na rozluźnienie reguły fiskalnej zapisanej w art. 243? Przecież nie zapobiega ona systematycznemu wzrostowi zadłużenia każdego z samorządów, który był w stanie wypracowywać nadwyżkę operacyjną. A do tego wręcz skłania do wydłużenia okresu spłaty długu, nawet na wiele dziesiątków lat. Gdzie więc tu solidarność z następnymi pokoleniami Polaków?
Prognoza GUS pokazuje też szybkie starzenie się społeczeństwa i istotny spadek dzietności Polaków. Aby uzyskać wymianę pokoleń, miernik powinien przyjmować wartość 2,1 dziecka na kobietę, a jest 1,3. Choćby w tym kontekście nowy wskaźnik zadłużenia jest niejako „niemoralny”: przesuwa tylko problem spłaty długu samorządowego w przyszłość, na kolejne pokolenia, jeszcze słabsze ekonomicznie od obecnych.
ZAUFAJMY SAMORZĄDOM
Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się kraju, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po 2020 r.) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach. W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie i równocześnie zrezygnować z indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia. Dodawana do ustawy o finansach publicznych nowa reguła fiskalna powinna stanowić, że jeżeli w danym roku wydatki samorządu są wyższe niż dochody, deficyt ten powinien być skompensowany taką samą nadwyżką budżetową nie później niż w paru kolejnych latach budżetowych. Organ stanowiący najpóźniej w drugim lub trzecim roku po wystąpieniu deficytu podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej zasady. Reguła ta sprawdziła się w wielu rozwiniętych krajach, które postawiły na zaufanie samorządom.
Aby zasada zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie stała się spójnym elementem systemowym finansów publicznych, modyfikacji wymagają przepisy o WPF. Jej elementem powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza. Będzie to pułap wydatków podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący. Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem. Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, trzeba wprowadzić regułę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (vide: art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).
W efekcie tej zmiany w samorządach powinna obowiązywać jedynie zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (obecny art. 242 ustawy o finansach publicznych) oraz zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie.
Propozycja nowej reguły fiskalnej nie odbiera samorządom prawa do zadłużania się. Byłoby to nierealistyczne i niezgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji. W podobnym kierunku ewoluowały reguły fiskalne w Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji. Należy też zauważyć, że udział inwestycji w budżetach tamtejszych samorządów jest na niewysokim poziomie, a tego samego można spodziewać się w odniesieniu do Polski po zredukowaniu przy pomocy środków unijnych najpoważniejszych zapóźnień infrastrukturalnych.
MECHANIZMY WSPIERAJĄCE
Dodatkiem do zaproponowanej zasady na poziomie zwiększenia partycypacji obywatelskiej mogłoby być wprowadzenie obowiązku organizowania referendum przez władze gminy w sytuacji, gdy koszt planowanej w niej inwestycji przekroczy 20% budżetu jednostki. Być może zapobiegłoby to wielu inwestycjom o nieprzemyślanych konsekwencjach i wyposażyło obywateli w realne prawo do współdecydowania o finansach własnego samorządu.
Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014-2020, tj. gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych. Powinny przy tym pamiętać, że po wyczerpaniu się tej puli przyjdzie im utrzymywać poczynione inwestycje już z własnej kieszeni.
Wdrożenie zasady zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie nie może obyć się bez równoległego wprowadzenia innych rozwiązań. By nowa zasada nie ograniczała działalności JST, muszą one uzyskać realne prawo do ustanawiania swojej organizacji wewnętrznej oraz zwiększone i usamodzielnione dochody własne, przede wszystkim poprzez ustanowienie lokalnego PIT.
Agata Dąmbska
ekspert think tanku Forum Od-nowa
