Pozycja sekretarza – mocna czy słaba?
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 4 / 2016
Pozycja sekretarza zależy od woluntarystycznej decyzji wójta, starosty, czy marszałka. Może być bardzo silna, równa dyrektorowi generalnemu urzędu w administracji rządowej. Może też być bardzo słaba, bez żadnych lub bardzo ograniczonych kompetencji.
Samorząd terytorialny w okresie II RP opierał się głównie na sekretarzu – mówi dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Sekretarz był urzędnikiem najwyższym w hierarchii gminnych urzędników. Miał najszersze kompetencje. Zastępował wójta w sytuacjach nagłych, a także był „interrexem” pomiędzy kadencjami wójta). Odpowiadał też za załatwianie większości spraw z zakresu administracji publicznej w gminie. Posiadał też najwyższe kwalifikacje.
– Musiał mieć co najmniej maturę, która wówczas należała do rzadkości, i której np. wójt posiadać nie musiał. Ten miał jedynie posługiwać się językiem polskim w mowie i piśmie – wskazuje dr Płażek.
Ta wysoka pozycja sekretarza w okresie dwudziestolecia międzywojennego spowodowała, że gdy na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. reaktywowano w Polsce samorząd, postanowiono też przywrócić i to stanowisko. Jednak ten nowy sekretarz nie zyskał ani niegdysiejszego znaczenia ani – przede wszystkim – kompetencji.
WYMAGANIA KWALIFIKACYJNE
Zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity z 9 września 2014 r., poz. 1202) stanowisko sekretarza gminy, powiatu, województwa, jest obligatoryjne.
– Jednocześnie, odmiennie niż w ustawie z 1990 r. – choć zastrzeżenie to nie dotyczy sekretarza województwa, albowiem ustawa z 1990 r. w ogóle nie przewidywała takiej funkcji w województwie – sekretarz zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę i po przeprowadzeniu obligatoryjnego konkursu – pisze Agnieszka Rzetecka - Gil, radca prawnyw Komentarzu do ustawy o pracownikach samorządowych (LexisNexis 2009).
Sekretarz musi być apolityczny (obowiązuje go zakaz tworzenia i przynależności do partii politycznych). A także musi mieć wysokie kwalifikacje. Na stanowisku tym można bowiem zatrudnić osobę, która posiadając co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym.
– Ponadto poza wymaganiami sekretarz musi spełnić także – jako pracownik samorządowy – wymagania określone w art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli: być obywatelem polskim; mieć pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystać z pełni praw publicznych; mieć kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku; nie być skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; cieszyć się nieposzlakowaną opinią; mieć wykształcenie wyższe pierwszego lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym – wylicza Agnieszka Rzetecka - Gil.
– Te wysokie wymagania kwalifikacyjne jakie ustawodawca stawia przed sekretarzem to pozostałość po koncepcji stworzenia samorządowego korpusu służby cywilnej – wyjaśnia dr Stefan Płażek. – Według pierwotnych wersji projektu obowiązującej obecnie ustawy o pracownikach samorządowych [projekt ustawy uchwalonej z 21 listopada 2008 r., red.] sekretarz miał się w strukturach urzędów administracji samorządowej stać kimś na kształt dyrektora generalnego w urzędach administracji rządowej: miał być zwierzchnikiem pozostałych członków korpusu w urzędzie – wyjaśnia dr Płażek.
MOŻE TYLE, ILE WÓJT POZWOLI
Koncepcji korpusu samorządowego nie została zrealizowana, również dlatego, że spotkała się z protestem samorządowców, w szczególności wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Ci bowiem widzieli w silnym sekretarzu konkurenta i osłabienie własnej pozycji w gminie i urzędzie gminy. Dlatego właśnie w ślad za wysokimi wymaganiami sekretarz nie otrzymał praktycznie żadnych kompetencji merytorycznych i tak naprawdę może robić tyle, na ile pozwoli mu wójt, starosta, marszałek. A przesądza o tym treść art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, z której wynika, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.
– Są one zatem po pierwsze, fakultatywne, a po drugie, sformułowane w sposób mglisty, by nie rzec: bełkotliwy – komentuje Stefan Płażek. – Cóż bowiem stało na przeszkodzie np. przesądzić jasno, że to sekretarz ma organizować nabory na stanowiska urzędnicze albo prowadzić sprawy ocen okresowych czy też szkoleń urzędników? – pyta.
Podobnie kompetencje sekretarza do dokonywania bieżących czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, starosty czy marszałka (art. 8–10 ustawy o pracownikach samorządowych) też są fakultatywne.
– Pierwszeństwo przed sekretarzem ma bliżej nieokreślona „osoba zastępująca”, którą najczęściej staje się nią z naturalnych względów szef kadr urzędu, a zatem i ta kompetencja sekretarza trąci fikcją – wskazuje dr Płażek.
Nader łatwo zatem jest w urzędzie samorządowym sekretarza zmarginalizować zupełnie.
PODZIAŁ WŁADZY W GMINIE
Tak naprawdę cały spór o pozycję sekretarza, czy ma to być dyrektor generalny urzędu z prawdziwego zdarzenia, czy też jedynie stanowisko – wydmuszka, którego likwidacji będą co i raz domagać się szefowie gmin, powiatów czy województw, sprowadza się do problemu podziału władzy w jednostce samorządu terytorialnego. Przy czym nie chodzi tutaj o podział władzy znany z poziomu państwowego na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Tu chodzi o rozdzielenie władzy politycznej od administracyjnej.
– Oddzielenie polityki od administracji to podstawowy standard europejski – mówi Jerzy Stępień, sędzia, były prezes Trybunału Konstytucyjnego. – Są politycy z wyboru, którzy nadają kierunek, strategię, ale do tego mają profesjonalny, odpowiedni aparat, wykształcony, podnoszący swoje kwalifikacje. W gminie nastąpiło już całkowite zlanie się tych dwóch funkcji [w osobie wójta, red.]. To tak jakby premier był jednocześnie szefem kancelarii premiera i miał pod sobą wszystkich dyrektorów w ministerstwach – tłumaczy sędzia Stępień.
Tak samo w gminie, powiecie czy województwie sekretarz powinien pełnić rolę szefa administracji. Sekretarz z kompetencjami do podejmowania decyzji administracyjnych, oraz podległy mu aparat urzędniczy powinien realizować funkcje administracyjne samorządu pozostawiając wójtowi i radzie kształtowanie lokalnej polityki.
Jakub Gortyński
