Zmiana nadzoru RIO nad finansami gmin
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 9 / 2016
W ocenie rządu regionalne izby obrachunkowe należy wyposażyć w możliwość kontrolowania samorządów także pod względem rzetelności. JST protestują, mówiąc, że to naruszy ich samodzielność finansową, gwarantowaną konstytucją. Wskazują również, że mechanizmy zapobiegające nadmiernemu zadłużaniu się gmin korzystających z niestandardowych instrumentów finansowych powinny się znaleźć w ustawie o finansach publicznych.
Spór na linii rząd – samorząd w sprawie projektu nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych trwa. Obradujący 22 sierpnia 2016 r. Zespół ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu wystawił mu ocenę negatywną. Natomiast Zespół ds. Ustrojowych KWRiST nie zajął wobec projektu żadnego stanowiska. Głównie dlatego, że obecny na nim Sebastian Chwałek, wiceminister administracji i spraw wewnętrznych, zapewnił stronę samorządową, że jego resort jeszcze raz pochyli się nad uwagami samorządowców. Z tych też względów opinii na temat projektu nie wydała Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego na plenarnym posiedzeniu, które odbyło się 31 sierpnia br. Zadecydowała, że prace nad projektem będą toczyć się dalej w Zespole ds. Ustrojowych oraz Zespole ds. Systemu Finansów Publicznych. Mają też one wydać na jego temat wiążącą opinię.
CZEGO PRAGNIE RESORT?
Opracowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji projekt nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wprowadza trzy zasadnicze zmiany w funkcjonowaniu tych izb.
1. Kompetencje kontrolne RIO
Po pierwsze rozszerza kompetencje kontrolne RIO. Te – zgodnie z art. 1 pkt 3 projektu – mają zostać poszerzone o kryterium rzetelności i gospodarności. Obecnie obowiązujące przepisy stanowią, że prowadzona przez RIO kontrola prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki finansowej opiera się na kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
2. Zakres podmiotowy kontroli RIO
Po drugie MSWiA chce poszerzyć zakres podmiotowy kontroli RIO. Obok podmiotów, których gospodarka finansowa jest obecnie badana przez RIO (m.in. gminy, powiaty, województwa samorządowe, związki i stowarzyszenia samorządowe oraz samorządowe jednostki organizacyjne, w tym osoby prawne) izby miałyby także kontrolować działalność podmiotów, które nie są bezpośrednio zależne od JST (głównie spółek). Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 projektu izby miałyby także kontrolować gospodarkę finansową osób prawnych, na które samorządy (ich związki, stowarzyszenia, etc.) wywierają wpływ wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez:
- finansowanie w ponad 50 proc.,
- posiadanie ponad połowy udziałów albo akcji,
- posiadanie ponad połowy głosów wynikających z udziałów albo akcji,
- sprawowanie nadzoru nad organem zarządzającym,
- posiadanie prawa do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.
3. Zmiana trybu powoływania prezesów
Po trzecie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji planuje doprecyzować, że nadzór nad działalnością administracyjną izb (a więc nie orzeczniczą) sprawuje MSWiA (art. 1 pkt 2 projektu). A ponadto zmienić tryb powoływania prezesów poszczególnych izb obrachunkowych, istotnie wzmacniając rolę rządu w ich organizacji i przebiegu (art. 1 pkt 16 projektu). A to dlatego, że konkurs będzie zarządzany przez prezesa Rady Ministrów. Ten też ma powoływać członków pięcioosobowej komisji konkursowej. W jej skład mają wejść: trzej przedstawiciele rządu (prezes Rady Ministrów, minister administracji publicznej oraz minister finansów) i po jednym przedstawicielu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz strony samorządowej (tego ostatniego ma wyznaczać Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego).
ZAMACH NA SAMODZIELNOŚĆ
I właśnie przeciwko tym trzem propozycjom protestują samorządy i zrzeszające je organizacje. Wszystkie najważniejsze (Związek Gmin Wiejskich RP; Związek Miast Polskich; Związek Powiatów Polskich) wyraziły co do nich negatywne stanowiska:
– Wprowadzenie kryterium gospodarności do kontroli zadań własnych budzi nasze największe zastrzeżenia – mówi Marek Olszewski, przewodniczący ZGW RP – Może to bowiem potencjalnie prowadzić do oceny zasadności podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji dotyczących np. realizacji inwestycji, czy ich finansowania. To zaś jest istotnym naruszeniem niezależności finansowej samorządu – dodaje.
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 165) co jest rozwinięciem zasady naczelnej naszej Konstytucji – przypomina Zygmunt Frankiewicz, prezes Związku Miast Polskich – Dlatego nadzór finansowy, prowadzony przez RIO, może być sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności. I dodaje, że prowadzenie nadzoru nad JST także na podstawie kryterium gospodarności, pozostaje w rażącej sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP.
– Zaproponowane w projekcie nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych rozwiązania bezpośrednio uderzają w konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność JST – wskazuje Ludwik Węgrzyn, prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich – Zaś szczególny sprzeciw budzi pomysł poszerzenia zakresu funkcji kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych o kryterium gospodarności w zakresie tytułów dłużnych – dodaje.
Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać dług na okres przekraczający rok budżetowy jedynie na pokrycie deficytu spowodowanego wydatkami majątkowymi.
– W konsekwencji kontrola gospodarności w tym zakresie będzie polegała de facto na ocenie racjonalności ponoszenia wydatków majątkowych, w szczególności realizacji poszczególnych inwestycji – przekonuje prezes Węgrzyn.
Co więcej w ocenie samorządów takie rozszerzenie kompetencji nadzorczych RIO nie uchroni samorządów przed niekontrolowanym zadłużaniem. Dlatego mechanizmy zabezpieczające przed korzystaniem z niestandardowych instrumentów finansowych powinny znaleźć się w ustawie o finansach publicznych.
– Wprowadzenie takich zmian w ustawie o finansach publicznych spowoduje, że poszerzanie kompetencji kontrolnych RIO poza kryterium legalności okaże się zbędne – przekonuje Marek Olszewski.
Samorządy sprzeciwiają się także rozszerzeniu katalogu podmiotów podlegających kontroli RIO. Ten – w ocenie Związku Miast Polskich – powinien pozostać bez zmian. Również dlatego, że wyczerpuje on listę podmiotów zależnych od JST, a ponadto obejmuje wszystkie inne podmioty w zakresie, w jakim wykorzystują one dotacje z JST. Użyte w proponowanej zmianie sformułowanie „bezpośrednio lub pośrednio wywierają wpływ” nie ma znaczenia prawnego.
Z kolei Związek Powiatów Polskich wskazuje, że doraźne rozszerzenie zakresu podmiotowego działalności kontrolnej nie rozwiąże żadnych problemów. Przeciwnie będzie generować pytania co do sposobu realizacji funkcji kontrolnej w spółkach niebędących w całości własnością jednostek samorządu terytorialnego.
Samorządowcy nie zgadzają się również na faktyczne podporządkowanie regionalnych izb obrachunkowych rządowi i ministrowi spraw wewnętrznych i administracji.
– Kiedy powstały regionalne izby obrachunkowe były w całości wyłaniane przez samorząd. Członków kolegium RIO, które wybierało potem prezesa, zatwierdzał sejmik samorządowy województwa. Było to gremium niezależne od administracji rządowej, a także samorządowej, bo nie można go było odwołać – przypomina Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich.
Później RIO przekazano pod nadzór administracji rządowej. Ustawodawca zmienił też sposób powoływania prezesów izb, eliminując z tej procedury przedstawicieli samorządu terytorialnego.
– Natomiast obecna propozycja MSWiA zmierza do pełnego podporządkowania RIO rządowi, w tym również w zakresie wyboru prezesa (trzech reprezentantów w komisji konkursowej), co oznacza, że to koniec niezależności RIO od administracji rządowej – wskazuje Andrzej Porawski.
Związek Powiatów Polskich wskazuje, że strona samorządowa mogłaby się zgodzić, aby szefa izby powoływać w drodze konkursu, ale pod warunkiem, że w komisji konkursowej zachowana zostanie równowaga przedstawicieli rządu, samorządu i Krajowej Rady RIO (np. po trzech). ZMP uważa natomiast, że komisja konkursowa powinna składać się w 50 proc. z przedstawicieli rządu i w 50 proc. z przedstawicieli strony samorządowej.
Z kolei Związek Gmin Wiejskich proponuje, aby nadzór nad działalnością administracyjną izb sprawował nie minister administracji, a finansów.
GŁOS ZAINTERESOWANYCH
Stanowisko w sprawie projektu przedstawiła także Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Wynika z niego, że KR RIO nie jest przeciwna ani rozszerzeniu katalogu podmiotów, które miałyby podlegać kontroli izb, ani też nie protestuje przeciwko wprowadzeniu nowych kryteriów kontroli działalności finansowej JST, czyli gospodarności i rzetelności. Izba zwróciła jedynie uwagę na konieczność redakcyjnego doprecyzowania brzmienia art. 1 pkt 1 i pkt 3 projektu.
Jednocześnie jednak KR RIO wskazała, że przewidziane w projekcie nałożenie na izby nowych zadań kontrolnych bez wzmocnienia kadrowego, jak również wzrostu wynagrodzeń, nie będzie skutkować wzmocnieniem, ale poważnym osłabieniem Izb. Już teraz bowiem najlepiej wykwalifikowani pracownicy RIO odchodzą do pracy w JST oraz innych sektorach gospodarki.
– W szczególności rozszerzenie przedmiotu nadzoru RIO w zakresie wszelkiego rodzaju opłat, a nie jak obecnie „opłat lokalnych, do których zastosowanie mają przepisy ustawy Ordynacja podatkowa”, będzie wiązać się z koniecznością zwiększenia zatrudnienia w izbach – czytamy w stanowisku. – A to dlatego, że zmiana ta spowoduje, że do nadzoru kolegium trafią wszystkie uchwały organów JST w sprawie podatków, opłat, cen czy taryf, ale także np. czynszów za lokale mieszkalne i użytkowanie, opłat za wodę i odbiór ścieków, opłat za przedszkola i żłobki, opłat cmentarnych, adiacenckich, czy planistycznych – wylicza KR RIO.
Natomiast zastrzeżenia KR RIO budzi nowa, zaproponowana w projekcie procedura wyboru prezesów poszczególnych Izb.
– Już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K 3/99) wskazał, że to, że przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych określają RIO mianem państwowych organów nadzoru i kontroli finansowej nie jest równoznaczne z poddaniem tych organów organizacyjnej i funkcjonalnej podległości Radzie Ministrów lub któremuś z jej członków, decydującym o zaliczeniu RIO do organów administracji rządowej.
Z tych również względów, w ocenie KR RIO, doprecyzowania wymagają przepisy projektu stanowiące, że nadzór nad działalnością izb sprawuje minister administracji. – Tak, aby nie było żądnych wątpliwości, że RIO znajdują się poza strukturą administracji rządowej, a ministrowi administracji nie przysługują żadne władcze kompetencje o charakterze orzeczniczym, kontrolnym, czy szkoleniowym – czytamy w stanowisku.
Jakub Gortyński
