Uchwała o likwidacji szkoły
TEMAT MIESIĄCA - SAS 6/2012
PYTANIE SEKRETARZA GMINY:
Czy uchwała o likwidacji szkoły podstawowej jest aktem prawa miejscowego?
ODPOWIEDŹ PRAWNIKA:
W świetle orzecznictwa i przeważających poglądów doktryny, uchwała o likwidacji szkoły nie jest uznawana za akt prawa miejscowego.
Na wstępie należy podkreślić, że pomimo bogatego dorobku doktryny i orzecznictwa sądowo administracyjnego, dotyczącego charakteru aktów prawa miejscowego, istnieje istotny spór co do możliwości zaliczenia do ww. kategorii poszczególnych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w oparciu o poszczególne przepisy prawa materialnego, co jest o tyle istotne, że wiąże się z odpowiednim obowiązkiem promulgacyjnym w postaci ogłoszenia we właściwym miejscowo Dzienniku Urzędowym. Przykładem może być chociażby możliwość zakwalifikowania do aktów prawa miejscowego uchwały w sprawie nazwy ulicy, która – pomimo braku wyraźnego wskazania w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i określenia w innym przepisie prawa – jest w pełni uzasadniona.
Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze organów, które je wydały. Stosownie natomiast do treści art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
ZAKRES AKTÓW PRAWA MIEJSCOWEGO
W oparciu o ustawę regulującą ustrój samorządu gminnego możliwe jest wydawanie aktów prawa miejscowego w zakresie:
- wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
- organizacji urzędów i instytucji gminnych,
- zasad zarządu mieniem gminy,
- zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
BRAK USTAWOWEJ DEFINICJI AKTU PRAWA MIEJSCOWEGO
Brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, zarówno w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak i innych przepisach powszechnie obowiązujących. Pozostaje zatem sfera interpretacji w oparciu o wspomniany wyżej dorobek doktryny i orzecznictwa.
Ponadto, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Oprócz ww. katalogu z ustawy o samorządzie gminnym oraz przypadków wprost określonych w ustawie (vide miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są najczęściej uchwały, które są generalne, czyli adresowane do nieokreślonego z góry kręgu osób i niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył. Przyjmuje się, że generalność sprowadza się do określenia cech, a nie adresata normy powszechnie obowiązującej,
zaś abstrakcyjność oznacza możliwość stosowania normy w wielu powtarzających się sytuacjach.
Biorąc pod uwagę powyższe w praktyce do kategorii aktów prawa miejscowego zalicza się również wiele uchwał, które wprost nie są zaliczone do tej kategorii ani w katalogu określonym w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ani też w innych przepisach powszechnie obowiązujących.
WYROK WSA:
Uchwała o likwidacji szkoły jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym, ulegającym skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale
Spór co do ustalenia charakteru określonej uchwały dotyczy również uchwał w sprawie likwidacji szkoły. Na ten temat wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 534/11 wprost sformułował tezę, iż „Uchwała o likwidacji szkoły jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym, ulegającym skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale, którego to aktu sam ustawodawca ani wprost nie nazwał aktem prawa miejscowego ani pośrednio, poprzez wskazanie, że akt podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa, nie uznał za takowy.”. Sąd uznał, że nie można w uchwale o likwidacji szkoły odnaleźć cechy abstrakcyjności, albowiem jest to uchwała skierowana do określonego z góry kręgu osób, będących rodzicami uczniów uczęszczających do szkoły. Tym niemniej Sąd zwrócił uwagę na różnice interpretacyjne, które dowodzą wagi problemu i potrzebę ujednolicenia rozbieżnych stanowisk. Przedmiotowy wyrok jest prawomocny (choć nie został zweryfikowany w drodze skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny).
UCHWAŁA 7 SĘDZIÓW NSA:
to nie jest akt prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia.
Należy również wskazać na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, która dotyczyła konieczności opiniowania przez władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych projektu uchwały o likwidacji (uchwała była omawiana na łamach Serwisu w dziale „orzecznictwo” w nr 3/2012). Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie innej kwestii (zakresu obowiązku opiniowania i skutku wyrażenia opinii), tym niemniej NSA poczynił również szerokie rozważania dotyczące charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły (oraz uchwały o zamiarze likwidacji szkoły), przesadzając, że jest to akt o charakterze normatywnym i generalnym. Kilkakrotnie jednak podkreślił również, że nie jest ona aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia.
MOŻLIWE STANOWISKO PRZECIWNE
Zasadne jest przyjęcie stanowiska, że uchwała o likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, choć oczywiście pogląd ten może spotkać się ze stanowiskiem przeciwnym (niewyrażonym do tej pory w sposób jednoznaczny).
Praktyczna doniosłość tej konkluzji sprowadza się do braku obowiązku przekazywania uchwał do właściwego miejscowo wojewody, celem ich publikacji w dzienniku urzędowym, jako warunku sine qua non wejścia w życie i legalności samego aktu. Tym niemniej należy zauważyć, na co również zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że ustawa o systemie oświaty wprost wskazuje na przypadki obligatoryjnej publikacji uchwał w tym publikatorze (np. w sprawie sieci szkół).
W związku z tym można z przepisów ustawowych wywieść obowiązek przekazywania do publikacji tylko tych uchwał wydanych na podstawie ustawy o systemie oświaty, co do których istnieje wyraźne wskazanie ustawowe, a zatem pośrednio kwalifikacja do kategorii aktów prawa miejscowego.
Janusz Groński
Podstawa prawna:
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),
– Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
