Podatki w samorządach – propozycje zmian systemowych

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 4 / 2015

Mimo teoretycznej decentralizacji wydatków, dochody samorządów nadal opierają się głównie na transferach z budżetu państwa. O władztwie podatkowym wspólnot można mówić jedynie w odniesieniu do podatków, które przyniosły im 11% dochodów (ze 171,3 mld zł dochodów ogółem). Cały system finansów samorządowych wymaga więc przebudowy w stronę oparcia na dochodach własnych.

KIERUNEK ZMIAN

W zakresie źródeł podatkowych zmiany powinny nastąpić na podstawie nastepujących założeń:

  • władze samorządowe muszą stać się bardziej odpowiedzialne za gospodarowanie pieniędzmi swoich mieszkańców, którzy z kolei powinni być zainteresowani szerokim udziałem w sprawach swojej wspólnoty lokalnej;
  • podatki powinny być jak najbliżej tych płatników, na rzecz których pieniądze są wydawane: są nimi przede wszystkim mieszkańcy, nie przedsiębiorstwa. Musi być czytelny związek pomiędzy daniną a korzyścią podatnika;
  • źródła podatkowe mają być wydajne, a wpływy do samorządów stabilne i regularne;
  • pomiędzy samorządami nie może dochodzić do konkurencji podatkowej;
  • zmiany nie powinny prowadzić do większego fiskalizmu oraz charakterystycznej dla polskich finansów publicznych tendencji do maksymalizacji wpływów bez względu na to, kogo obciąża danina, a kto z niej korzysta.
  • Przyjęte założenia wskazują, że nie ma uzasadnienia, by w katalogu dochodów własnych samorządów znajdowały się podatki od środków transportowych, czynności cywilnoprawnych, spadków i darowizn. JST nie powinny mieć także udziału we wpływach z podatków pośrednich (w tym VAT); przede wszystkim dlatego, że nie można wykazać związku pomiędzy daniną a jej efektem dla podatnika, którym zresztą może nie być członek wspólnoty otrzymującej taki dochód.


KATALOG DOCHODÓW PODATKOWYCH

Prezentowane mechanizmy za punkt wyjścia uznają obecne rozwiązania podatkowe. Niezależnie od ewentualnego podjęcia głębszych zmian systemowych samorządy powinny czerpać swoje dochody fiskalne z podatków o charakterze majątkowym i dochodowym, gdyż jedynie w tym przypadku możliwe jest najpełniejsze powiązanie miejsca zapłaty podatku ze świadczonymi usługami. Finansowanie wspólnot lokalnych musi opierać się przede wszystkim na wpływach od gospodarstw domowych. Poniżej przedstawiono trzy jego filary.

 

I. JEDEN PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI

Obecny podatek od nieruchomości powinien obejmować swoim zakresem także grunty rolne i leśne. Szersze oparcie finansów samorządów na podatku od nieruchomości nie wydaje się w tej chwili możliwe, ponieważ wiązałoby się ze znaczącym wzrostem obciążeń fiskalnych nałożonych na gospodarstwa domowe albo wyraźnymi przesunięciami w obrębie sposobu ich opodatkowania. Poza tym, wydajność dochodowa podatku od nieruchomości nie jest wystarczająca na tyle, by mógł on stanowić główne źródło finansowania samorządów lokalnych krajów zdecentralizowanego sektora finansów publicznych, do których zalicza się również Polska (14,2% PKB). Potwierdza to przykład m.in. Danii, Finlandii, Norwegii, Szwajcarii czy Szwecji. Podobnie z postulowanymi przez niektóre samorządy udziałami w podatku VAT – to łatwe pieniądze dla samorządów, ale nie mające wiele wspólnego z definicją dobrego systemu finansowego.

 

PODSTAWOWE SŁABOŚCI OBECNYCH ŹRÓDEŁ PODATKOWYCH SAMORZĄDÓW:

zrodlo

  


II. LOKALNY PIT ZAMIAST UDZIAŁÓW W PIT

W skali ogólnopolskiej należny podatek od osób fizycznych za rok 2012 wyniósł blisko 66 mld zł. To niemal czterokrotnie więcej niż dochody samorządów z podatków majątkowych: od nieruchomości, rolnego i leśnego. PIT ma zatem największy potencjał – na wzór krajów skandynawskich – do usamorządowienia polskiego systemu podatkowego. Należy zastąpić udziały w PIT (30 mld zł) wydzieleniem pierwszego przedziału skali podatkowej (18%) oraz stawki liniowej 19% jako lokalnego PIT. Dałoby to samorządom odpowiednio: 37 i 14 mld zł. Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów przed takimi zmianami, jak ulga prorodzinna, zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w niewielkim zakresie przewidzianym w ustawie. Będzie to jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Nie będą one miały prawa umarzać lokalnego PIT, ani przyznawać w nim ulg. Dzięki samorządowemu podatkowi zwiększy się zainteresowanie mieszkańców sprawami ich samorządu (szczegółowy opis tej koncepcji został opublikowany w SAS nr 11/2014).


III. BEZPIECZNE I PRZEWIDYWALNE WPŁYWY Z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom 6,8 mld zł i stanowiły 7,8% ich dochodów własnych, a 3,8% dochodów ogółem (2012 r.). Wpływy z tego tytułu ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą są nierytmiczne. Wahania pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. W budżetach samorządów, szczególnie województw, powoduje to duże utrudnienia w planowaniu i finansowaniu działalności. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem, przy czym środki te powinny być waloryzowane średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych (wskaźnikiem inflacji). Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.


INNE MODYFIKACJE

Należy zrezygnować z obecnej koncepcji opłat publicznoprawnych. W obrębie dochodów własnych opłaty publicznoprawne przypadające samorządom to tak naprawdę podatki (m.in. opłata skarbowa). Poziom, na jakim są ustalone, w żaden sposób nie odpowiada kosztowi świadczenia określonych usług odpłatnych. Wprowadzona powinna być zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przewyższać kosztów takiej usługi. To władze samorządowe decydowałyby, jak budować model finansowania usług publicznych: czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”. Zmianom w konstrukcji oraz sposobie zasilania samorządów podatkami i opłatami powinno towarzyszyć przemodelowanie otrzymywanych przez nie transferów z budżetu państwa. Dodatkowo, modyfikacjom muszą ulec reguły dotyczące uchwalania budżetów samorządowych i zadłużania się.

Forum Od-nowa
Niezależna organizacja typu think-tank, działająca non-profit, przygotowująca projekty zmian systemowych, głównie w zakresie sektora publicznego.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa