Nadzór i kontrola nad samorządem terytorialnym w świetle ostatniej nowelizacji ustawy o RIO

8 czerwca br. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ustawy o RIO z 7 października 1992 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 561; tekst pierwotny – Dz.U. z 1992 r. Nr 85, poz. 428) przyjmuje antysamorządowe – krytykowane przez środowisko samorządowe – regulacje prawne, m.in. w zakresie kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce poprzez wprowadzenie – oprócz kryterium zgodności z prawem – dodatkowych kryteriów kontroli: rzetelności, gospodarności oraz celowości. Regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jednak między nadzorem a kontrolą istnieje zasadnicza różnica!

NADZÓR W KONSTYTUCJI RP

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późniejszymi zmianami) w art. 7 stanowi, iż „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, a w art. 87 ust. 1, że „źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy (…)”.
Art. 171 ust. 1 Konstytucji (rozdział VII: Samorząd terytorialny) mówi, że „działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności”. Zgodnie z art. 8 Ustawy Zasadniczej „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”, a „przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Oznacza to, że porządek prawny w Polsce przewiduje tylko jedno kryterium nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a mianowicie kryterium legalności, czyli zgodności z prawem. Wszystkie inne akty prawne dotyczące nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego muszą być w tym zakresie zgodne z Konstytucją.
Samorząd terytorialny w Polsce funkcjonuje od 1990 r. na szczeblu gminy oraz od 1999 r. na poziomie powiatu i województwa. Konstytucja weszła w życie w 1997 r. Wcześniej jej rolę pełniła Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, która w art. 74 (rozdział 5: Samorząd terytorialny) stwierdzała, że „nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa”. Nie normowała go więc we własnym – konstytucyjnym – zakresie, ale odsyłała do materii ustawowej dotyczącej tej problematyki.
A jeszcze wcześniejsza, wielokrotnie nowelizowana Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. – funkcjonująca w latach 1990-1992 – zawierała rozdział 6: Samorząd terytorialny, wprowadzony zmianą z 8 marca 1990 r., ale dotyczył on jedynie gminy, bo tylko samorząd gminny wówczas istniał, i nie uwzględniał w ogóle rozstrzygnięć konstytucyjnych dotyczących nadzoru.
Nadzór nad samorządem terytorialnym sprowadza się do stałego kontrolowania określonej działalności samorządu, zaś procedury sprawowania nadzoru regulują ustawy samorządowe i częściowo ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych.

NADZÓR W USTAWACH SAMORZĄDOWYCH

Trzy ustrojowe ustawy samorządowe: o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późniejszymi zmianami), o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 814 z późniejszymi zmianami) i o samorządzie województwa z 5 czerwca 1998 r. (tekst jednolity – Dz.U. z 2016 r., poz. 486 z późniejszymi zmianami) zawierają w swej treści prawie bliźniaczo do siebie podobne rozdziały o nadzorze: nad działalnością gminną (rozdział 10), nad działalnością powiatu (rozdział 8) i nad działalnością samorządu województwa (rozdział 7). Przepisy podstawowe (odpowiednio art. 85, art. 77 i art. 79) tych rozdziałów mówią, że nadzór nad działalnością gminy (wykonywaniem zadań powiatu, wykonywaniem zadań województwa) sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jest to jedyne kryterium nadzoru w samorządowych ustawach ustrojowych, co stanowi jednoznaczne nawiązanie do normy art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa uchwalono w 1998 r., a więc już pod jurysdykcją Konstytucji RP z 1997 r.
Jedynie w przypadku ustawy o samorządzie gminnym obecne brzmienie przepisu art. 85 pierwotnie, czyli od 1990 r., było inne. Mianowicie, ustawa mówiła w art. 85 ust. 2, że „w sprawach zleconych nadzór sprawowany jest na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności”, a więc takich samych, do których odwołuje się obecna nowelizacja ustawy o RIO. Tyle tylko, że proponowana dzisiaj zmiana ani nie nowelizuje Konstytucji RP w tym zakresie (zresztą ustawą zwykłą nie jest to możliwe) ani żadnej z trzech samorządowych ustaw ustrojowych, zasadniczych przecież dla działalności jednostek samorządu terytorialnego w Polsce.
Ten pierwotny przepis art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym został wykreślony z ustawy 30 maja 2001 r. W ten sposób ustawa ta została – wprawdzie z czteroletnim opóźnieniem – dostosowana do przepisu art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie kryterium nadzoru nad działalnością samorządu gminnego.

NADZÓR W USTAWIE O RIO

Regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru w zakresie spraw finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Identyczne przepisy zawierają art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sama ustawa o RIO stwierdza, że są one organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej (art. 1 ust. 1). Sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych (art. 1 ust. 2), obejmujących odpowiednie – budżetowe i finansowe – uchwały i zarządzenia organów tych jednostek (art. 11 ust. 1) oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. W sprawie nadzoru ustawa o RIO nie formułuje żadnych kryteriów. Należy rozumieć, że regulacje konstytucyjne i ustrojowe są dla niej zupełnie wystarczające.
Wbrew chyba pochopnym ostatnim opiniom wielu samorządowców, w tym korporacji samorządowych, oraz publicystów piszących o samorządzie, o których informowały media, kryteria nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie uległy zmianie.

KONTROLA W USTAWIE O RIO

Kością niezgody – całkowicie uzasadnioną – między środowiskiem samorządowym a rządem i ustawodawcą stała się kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe. Już ustawy ustrojowe: o samorządzie gminnym i o samorządzie powiatowym (ale nie ustawa o samorządzie województwa) odpowiednio w art. 62 i art. 64 stanowią, że kontrolę gospodarki finansowej gmin/powiatu sprawują regionalne izby obrachunkowe.
Kontrola samorządu terytorialnego (kompleksowa, problemowa lub doraźna) sprowadza się do okresowego kontrolowania zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym w samorządzie, w przypadku regionalnych izb obrachunkowych – działalności finansowej jednostek samorządu.
Dotychczasowy art. 5 ustawy o RIO, rozpoczynający rozdział 2. o zadaniach izb, mówił o kontroli gospodarki finansowej, w tym realizacji zobowiązań podatkowych oraz zamówień publicznych jednostek samorządu na podstawie kryterium zgodności z prawem, czyli legalności (jak przy kryterium nadzoru nad samorządem), oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (art. 5 ust. 1). Dodatkowe kryteria: celowości, rzetelności i gospodarności dotyczyły kontroli w zakresie realizacji zadań administracji rządowej, wykonywanych przez samorządy na podstawie ustaw lub porozumień (art. 5 ust. 2). Wszystkie te cztery kryteria kontroli są w ustawie od samego początku, przy czym podstawowym jest kryterium legalności.
Obecna nowelizacja wprowadza nowe kryterium rzetelności przy kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym zobowiązań podatkowych oraz zamówień publicznych, czyli zdecydowanie rozszerza zakres art. 5 ust. 1 ustawy. Dalej: nowe brzmienie art. 5 ust. 2 wprowadza dodatkowe kryterium gospodarności – obok legalności i rzetelności – do kontroli w zakresie tytułów dłużnych jednostek samorządu określonych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wreszcie – kontrola w zakresie realizacji zadań administracji rządowej pozostaje bez zmian, czyli odbywać się ma na podstawie kryteriów rzetelności, gospodarności i celowości (oczywiście, kryterium legalności jest tu zasadnicze).
Krytyka środowiska samorządowego, spowodowana chęcią wprowadzenia dodatkowych kryteriów kontroli (nie nadzoru!), naruszających konstytucyjną zasadę samodzielności polskiego samorządu terytorialnego, nie może dziwić. Uzasadnione zastrzeżenia musi budzić obawa przed uznaniowością urzędnika RIO, który nie tylko mógłby stwierdzać, czy dane działanie władz samorządowych jest zgodne z prawem, co już dzisiaj powoduje niekiedy sporne sytuacje, ale dodatkowo subiektywnie mógłby rozstrzygać, czy działanie to zostało zrealizowane rzetelnie, gospodarnie i celowo.
12 lipca br. Prezydent RP odmówił podpisania ustawy i przekazał ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia.

Sławomir Brodziński
radny Rady Miejskiej Będzina od 1994 roku,
Przewodniczący Rady Miejskiej w latach 1998-2006 i 2010-2014

 

 

 

Budżetowanie brutto i netto w samorządach

Pięcioprzymiotnikowa wizja samorządu terytorialnego przedstawiona w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0" była tematem debaty Prezydentów Miast zorganizowanej 20 lutego  w Warszawie. Jeden z jej uczestników wyraził zainteresowanie m.in. alternatywną koncepcją gospodarowania brutto i netto w budżecie lokalnym. Forum Od-nowa zaczerpnęło ją z prawa finansowego samorządów krajów Europy Zachodniej, przede wszystkim Danii i Norwegii. Rozwiązanie posiada znaczącą przewagę nad obecnymi zasadami gospodarki finansowej prowadzonej w formie jednostek organizacyjnych, które reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

GOSPODARKA BRUTTO I NETTO TERAZ

Gospodarka finansowa polskich samorządów opiera się na konstrukcji jednostki budżetowej i zakładu budżetowego oraz tzw. rachunku jednostki oświatowej. Jednostka budżetowa to najważniejsza forma organizacyjna, przy pomocy której realizowane są wydatki w samorządowej części sektora finansów publicznych. Łączne wydatki budżetów samorządowych to  180,5 mld zł  (2012 r.), a realizujących te wydatki jednostek budżetowych jest ponad 50 tys. (m.in. szkoły, przedszkola, żłobki, placówki pomocy społecznej). Dochody i wydatki każdej jednostki budżetowej są w całości objęte budżetem gminy. Kwoty określone w planach finansowych danej jednostki budżetowej gminy „sumują" się w jej budżecie. Taka jednostka organizacyjna środki na wydatki otrzymuje z budżetu gminy. Nawet, jeżeli prowadzi działalność odpłatną, dochodów z jej tytułu nie może zatrzymywać (np. z opłat za usługi, dzierżawę). Musi je odprowadzić na rachunek budżetu gminy. Takie jest rozumienie polskiego prawa finansów publicznych zasady budżetowania brutto.

Formą gospodarowania netto są natomiast samorządowe zakłady budżetowe. Koszty pokrywane przez te jednostki to 5,4 mld zł (2012 r.). Zakład budżetowy pomyślany jest jako samofinansująca jednostka organizacyjna. W ramach określonego przez organ stanowiący planu finansowego dysponuje środkami z własnej działalności. Może być dotowany z budżetu gminy, jak również dokonywać tam wpłat. Mniej znaczącą formą gospodarowania netto jest rachunek jednostki oświatowej (1,1 mld zł w 2012 r.), który stanowi ograniczoną postać niegdysiejszego rachunku dochodów własnych, jeszcze wcześniej zwanego rachunkiem środków specjalnych. Rada gminy może utworzyć taki rachunek przy szkole, ustalając dochody, które mogą być na nim gromadzone. Przykładowo, dyrektor szkoły może zbierać środki z wynajmu hali sportowej i pokrywać z nich określone wydatki. Tak, jak w przypadku innych form publicznej gospodarki finansowej, podstawą do zbierania i wydania pieniędzy jest plan finansowy.

OBECNA FORMUŁA: WADLIWA I NIEELASTYCZNA

Tak skonstruowana jednostka budżetowa nie zachęca do oszczędności w wydawaniu środków publicznych: pieniądze po prostu jej się „należą", a urząd gminy musi je regularnie przelewać. Właściwie nie ma więc związku pomiędzy dochodami i wydatkami. Z perspektywy racjonalizacji wydatków, władze samorządowe mogłyby uzyskać pozytywniejszy efekt dzięki stosowaniu formuły zakładu budżetowego i rachunku dochodów własnych. Ale polskie prawo zasadniczo ogranicza możliwość funkcjonowania instytucji samorządowych w formie zakładów budżetowych, zaś rachunki jednostek oświatowych mogą być tworzone tylko dla jednostek sfery oświatowej. Jednostki samorządu terytorialnego działają zatem w sytuacji znaczącego systemowego limitowania, które dotyczy środków finansowych na poziomie 190 mld zł rocznie. Co więcej, w myśl polskiego prawa cała jednostka organizacyjna gospodaruje albo brutto (jednostka budżetowa), albo netto (zakład budżetowy). Samorządy nie mogą zatem wybierać pomiędzy formułą brutto i netto w odniesieniu do poszczególnych dziedzin w obrębie jednej instytucji. Historycznie te ograniczenia tłumaczy geneza: konstrukcja jednostki budżetowej, zakładu budżetowego oraz rachunku jednostki oświatowej wywodzi się z prawa budżetowego PRL, sięgając niekiedy wczesnych lat 50 XX wieku. Czerpią ze wzorców scentralizowanej gospodarki budżetowej Związku Radzieckiego. Dla samorządów miejsca w  tym systemie po prostu nie było. Odziedziczone rozwiązania są od 25 lat jednym z wielu elementów  realnie ograniczających samodzielność finansową samorządów i zarazem szkodzącym jakości polskich finansów publicznych.

POSTULOWANE ZMIANY Z DUŻYM POTENCJAŁEM

Tymczasem warto przyznać władzom samorządowym większą elastyczność w kształtowaniu finansów podległych im instytucji. Chodzi o to, by organy samorządowe wdrażały bodźce zachęcające do gromadzenia dodatkowych dochodów, wspomagających działanie instytucji, jak i racjonalizujących wydawanie pieniędzy. Z ustawy o finansach publicznych i powiązanych z nią aktów prawnych powinny zniknąć zapisy o jednostce budżetowej, zakładzie budżetowym i tzw. rachunku jednostki oświatowej. Zamiast tego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógłby wybrać dla swoich instytucji formę gospodarowania brutto lub/i netto. Limit brutto ustalano by dla działalności, w której wysokość wydatków na dany cel jest niezależna od osiąganych z niej dochodów. Natomiast limit netto byłby górną granicą kosztów po odliczeniu dochodów bezpośrednio związanych z celem limitu. To limit najdogodniejszy dla instytucji, które prowadzą odpłatną działalność komunalną, np. przedszkoli czy zarządów nieruchomości. Limit netto stanowiłby uniwersalną metodę wykonywania budżetu, zastępując zakład budżetowy i rachunek jednostki oświatowej. Władze samorządowe miałyby możliwość fakultatywnego ustalenia indywidualnego planu finansowego dla konkretnej instytucji (teraz obowiązkowo musi go mieć każda z jednostek organizacyjnych). Dzięki temu organ stanowiący mógłby określić poziom swobody na niższych poziomach operacyjnych oraz osoby odpowiedzialne za realizację poszczególnych pozycji w budżecie samorządowym. Na przykład, kierownikowi danej instytucji mogłyby być przyznane zarówno limity brutto, jak i netto w wyraźnie zdefiniowanym zakresie. Władze samorządowe powinny mieć pełnię praw do przyznawania określonych limitów. Takiej możliwości nie daje obecna ustawa o finansach publicznych.

JAK DZIAŁAŁOBY TO W PRAKTYCE?

W polskim systemie budżetowym podstawą przyznawania prawa do wydatków są działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej. Postulowane limity brutto i netto mogłyby odnosić się do tych samych kategorii. Przykładowo, opisany w uchwale budżetowej limit netto przyznany dyrektorowi szkoły gminnej w odniesieniu do wydatków w rozdziale 80101 – Szkoły podstawowe oznaczałby, że dodatkowe dochody, jakie wypracuje w swojej działalności, może w danym roku budżetowym przeznaczyć na odpowiednie zwiększenie wydatków klasyfikowanych w tym samym rozdziale. Rada gminy mogłaby dla takiego limitu ustanowić dodatkowy warunek, np. obowiązek przeznaczenia pieniędzy na dodatkowe zajęcia dla uczniów lub zakaz wzrostu wydatków w określonej kategorii. Wszystkie dochody i wydatki musiałyby być wykazane w sprawozdaniach budżetowych przekazywanych do urzędu gminy. Nie byłoby możliwe unettowienie kwot. Ze względu na możliwość pokrycia dodatkowych wydatków jedynie dodatkowymi dochodami, efekt takiego limitu byłby neutralny dla budżetu gminy.  

Ustawa samorządowa

Forum Od-nowa: Ustawa samorządowa to krok w dobrym kierunku

Rząd finalizuje już prace nad aktem prawnym, którego realizację zapoczątkował były Minister Administracji i Cyfryzacji, Michał Boni. To szeroko konsultowany projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jego główną ideą, jeśli chodzi o działania systemowe, jest umożliwienie powoływania Centrów Usług Wspólnych i wprowadzenie skuteczniejszych zachęt do łączenia gmin.

Pozostałe punkty to korekty obowiązującej legislacji, zgodnie z duchem zbliżania usług do obywateli i zmniejszenia biurokracji dla urzędów gmin.

ZACZNIJMY OD CUW

Co kryje się pod hasłem CUW-ów? W sytuacji, kiedy samorząd nie ma w Polsce realnej swobody kształtowania własnych struktur i krępuje go konieczność posiadania określonych instytucji – jednostek organizacyjnych (np. ośrodki pomocy społecznej, instytucje kultury), zapisy projektu ustawy stanowią znaczące ułatwienie dla wspólnot: oznaczają możliwość ulokowania funkcji administracyjnych z różnych instytucji gminnych w urzędzie gminy, wyodrębnienia nowej jednostki do obsługi wielu podmiotów, bądź powierzenia tych zadań związkowi komunalnemu. To duży krok w kierunku pożądanej konsolidacji organizacyjnej samorządu, zamiast obecnego rozproszenia działań danej JST na poszczególne podmioty o dużej autonomii własnej – warto tu przypomnieć, że jednostek organizacyjnych jest w Polsce 59 tys. A część z nich zatrudnia nie więcej niż 5 osób.

Projekt ustawy wychodzi naprzeciw obserwowanym na poziomie lokalnym tendencjom do uwspólniania zadań obsługowych. Jego postanowienia są szczególnie istotne ze względu na zbyt wysokie obecnie koszty administracyjne działań samorządu przy często niskiej efektywności, braku możliwości odpowiedniego nadzoru skomplikowanego systemu i nakładaniu się kompetencji. W rezultacie zmian te JST, które zdecydują się na konsolidację pionów obsługowych swych instytucji, będą wydajniejsze w dostarczaniu usług mieszkańcom, co jest ważne przy ciągłych niedoborach finansowych we wspólnotach. Ich wyrazem są powtarzające się postulaty w sprawie zmiany sposobu finansowania samorządów, w tym wprowadzenia lokalnego PIT.

CUW-y dają też szansę na usprawnienie procesów wewnętrznych w JST, co w trudnych dla finansów lokalnych czasach otwiera drogę do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów: pracowników, majątku i pieniędzy oraz poczynienia oszczędności pochłanianych obecnie przez utrzymywanie kosztownych instytucji, gdzie obowiązkowo musi być główny księgowy i kierownik.

POŻĄDANE DALSZE DZIAŁANIA

Możliwość kształtowania struktur obsługowych to nie tylko kwestia efektywności, ale przede wszystkim wyraz autonomii samorządu terytorialnego. Wykraczając już poza przepisy projektu, w przyszłości następnym posunięciem ustawowym powinna być likwidacja wyraźnych przymiotów samodzielności jednostki organizacyjnej i umożliwienie samorządom realizowania usług w formie, jaką uznają za najdogodniejszą, bez ustawowej ingerencji w sposób realizowania zadania. Ważne, by usługa została mieszkańcom dostarczona, natomiast dobór jej wykonawcy nie powinien być rozstrzygany na poziomie ustawy. Przykładowo, pomocą społeczną w danej gminie mógłby zajmować się podmiot trzeciego sektora, prywatna firma lub jedna instytucja dla kilku JST, a nie osobno do tego celu powołany podmiot w każdej wspólnocie. Zgodnie z tą formułą działają od ponad 30 lat samorządy angielskie, holenderskie i skandynawskie. Kolejny ruch to scalenie wewnętrzne samorządu: powinien stać się jednym pracodawcą, jednym płatnikiem VAT, jednym płatnikiem składek na ubezpieczenie. Obecny stan prawny nie jest ani zrozumiały, ani racjonalny. Ostatecznie jednak, wprowadzenie CUW-ów należy uznać za nie w pełni zadowalające, ale dobre posunięcie projektodawców.

ZACHĘTY DO KONSOLIDACJI GMIN

Kolejnym ważnym elementem ustawy samorządowej jest zwiększenie zachęt do łączenia gmin. To aktualnie bardzo poważne wyzwanie o charakterze cywilizacyjnym. Małe i podlegające stałej depopulacji gminy (w Polsce jest ponad 600 JST mających poniżej 5 tys. mieszkańców) w większości nie dają sobie rady z realizowaniem coraz bardziej skomplikowanych usług rozwijającego się państwa opiekuńczego – edukacyjnych i w dziedzinie pomocy społecznej. Pamiętać należy, że głównym zadaniem samorządu nie jest już dbanie o wodociągi czy kanalizację, ale dostarczanie o wiele bardziej niewymiernych dóbr, a także prowadzenie polityki rozwoju własnego terytorium, do czego potrzebne są zasoby (w tym kapitał ludzki). Wiele małych i słabych ekonomicznie jednostek nie było w stanie nawet sięgnąć po fundusze unijne. Jednak do tej pory polskie gminy konsolidowały się niechętnie, co miało różne przyczyny, m.in. opór elit lokalnych, chęć budowania własnej tożsamości czy niemal tradycyjna awersja do współpracy sensu largo. Dotychczasowa zachęta do łączenia, jaką był wzrost o 5% wpływów z podatku PIT, okazała się nieskuteczna – nie doszło do żadnego połączenia. Stąd propozycja MAiC, by zastosować instrument bardziej skłaniający do konsolidacji: przyznać konkretną kwotę jako premię za połączenie dla najsłabszych finansowo samorządów oraz jasno ustalić reguły gry dla jednoczących się podmiotów. Jeśli ta przemawiająca do wyobraźni zachęta nie przyniesie trwałego efektu, część małych gmin będzie skazana na wyludnianie się i powolne obumieranie.

W ślad za tym rozwiązaniem mogłoby docelowo pójść utworzenie dużych gmin (od 20 tys. mieszkańców), które zastąpiłyby dysfunkcjonalne i generujące koszty administracyjne powiaty. Sama likwidacja powiatów, postulowana przez coraz liczniejsze środowiska, bez powiększenia gmin nic nie zmieni, gdyż małe JST nie udźwigną dotychczasowych obowiązków powiatów. Warto jednak odnotować istotną zmianę, jaką zaproponowano w projekcie w postaci możliwości powstawania związków nie tylko gminnych, ale także gminno-powiatowych. Tego rodzaju współpraca może przyczynić się do lepszej koordynacji działań powiatów i gmin w dostarczaniu usług publicznych.

NIEROZSĄDNA KRYTYKA

Nieliczne głosy sprzeciwu, jakie do tej pory pojawiły się pod adresem projektu MAiC (np. artykuł w Rzeczpospolitej z 8 maja), świadczą głównie o niezrozumieniu zasad funkcjonowania samorządów: o ile faktycznie wiele aktów prawnych kierowanych do Sejmu stanowi jedynie „pudrowanie rzeczywistości”, ta akurat ustawa zmianami kosmetycznymi nie jest – z przyczyn, które powyżej podano. Do nieprawdziwych należy również zaliczyć stwierdzenie Stefana Płażka, jakoby polskie samorządy posiadały możliwość kształtowania swych struktur. Swoboda ta jest, owszem, nominalnie zapisana w ustawach ustrojowych, ale ustawy szczególne prawie całkowicie ją ograniczyły. Od lat mówią o tym doświadczeni samorządowcy, a więc praktycy. Dziwi również wypowiedź starosty białogardzkiego na samorzad.pap.pl z 13 czerwca, który afirmuje autonomię kosztem współpracy.

Rzecz jasna, projekt ustawy samorządowej MAiC nie może zająć się wszystkimi sprawami, w tym zasadami działania prawa lokalnego. Nie jest też rewolucyjny. Tym niemniej stanowi bardzo ważny zwiastun kierunku jakże potrzebnych przemian systemowych w samorządach. Co istotniejsze, projekt został poprzedzony wnikliwym rozeznaniem sytuacji w JST, podsumowanym w analizie MAiC pt. „Ocena sytuacji samorządów lokalnych”. Należy mieć nadzieję, że za ustawą samorządową pójdą dalsze, pogłębiające ją reformy, przede wszystkim w dziedzinie finansowania JST.

 

Usługi to nie instytucje

FORUM OD-NOWA

11 czerwca 2013 roku Rząd przyjął założenia do ustawy samorządowej powstałe w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Składają się na nie cztery zasadnicze punkty, które otwiera postulat zwiększenia samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego. W jego zakres wchodzi wprowadzenie możliwości łączenia różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz jednostek organizacyjnych JST. Wymagane będzie zagwarantowanie standardów dla każdej z tych działalności i uwzględnienie zróżnicowania odbiorców danych usług. Propozycje te są akceptowane przez środowiska samorządowe.

Sektor pomocy społecznej

Za funkcjonowanie państwa odnośnie pomocy socjalnej i rynku zatrudnienia odpowiada Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Ale mozolnie rozwijany model organizacyjny tych służb znajduje się na krawędzi kryzysu. Opiera się na licznych jednostkach organizacyjnych: regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodki wsparcia i ośrodki interwencji kryzysowej. Każdy z podmiotów jest szczegółowo definiowany ustawą i kilkudziesięcioma rozporządzeniami do niej. Umiejscowiono je w dodatku na wszystkich trzech szczeblach samorządu, co ex definitione implikuje dublowanie się wielu kwestii.

Do tego dochodzą oddzielne instytucje zajmujące się rynkiem pracy – oddzielne wbrew logice, gdyż brak zatrudnienia prędzej czy później prowadzi do stania się klientem opieki społecznej.  Wadliwe odseparowanie tych zagadnień przejawia się także (albo wręcz: jest zapoczątkowane) w strukturze departamentów w MPiPS – osobno działa Departament Pomocy i Integracji Społecznej, osobno Rynku Pracy, nie wspominając o Departamencie Polityki Senioralnej czy Polityki Rodzinnej. Taki schemat struktur organizacyjnych MPiPS wskazuje, że zamiast integrować powiązane ze sobą dziedziny, doprowadza się do coraz większej ich dezintegracji. Jak w tej sytuacji można tworzyć spójne polityki w sferze społecznej?

Sektor socjalny nie jest przygotowany na ogromne wyzwania, jakie będą dotyczyły potrzeb w tej sferze, m.in. opieki nad osobami starszymi, by „uwolnić” dzieci w wieku produkcyjnym do aktywności na rynku pracy, o którą przecież samo MPiPS zabiega. Resort jest na dobrej drodze, by swoimi działaniami zahamować rozwój sfery pomocowej, na którą będzie przecież jeszcze większy popyt. Już teraz korzysta z niej blisko 2 mln osób. Niebawem obecny model zacznie zjadać swój własny ogon. Powstanie ograniczenie ekonomiczne – samorządy nie będą w stanie go dalej finansować, ani adekwatnie wynagrodzić 118 tys. pracowników.

Problem dla samorządów

Nadmiernie skomplikowany, monumentalny model sektora pomocy społecznej i rynku pracy jako nadrzędną zasadę głosi, że trzeba utrzymać instytucje. Jest to szczególnym obciążeniem dla uboższych gmin i powiatów. W małej gminie, by ponad wymagany ustawą ośrodek pomocy społecznej zaistniała nowa usługa, konieczne jest powołanie kolejnej jednostki budżetowej, a to koszt i wysiłek organizacyjny. Niewielkie wspólnoty mogłyby rozwijać usługi, gdyby całość ich służb pomocowych mogła znajdować się w obrębie jednej większej organizacji.

Działanie MPiPS zmniejsza też niezależność samorządów, sprowadzając je do bycia swoistym „futerałem” instytucji kontrolowanych przez resort, a znajdujących się na ich terytorium.  Pracownicy instytucji pomocy społecznej czują się bardziej związani z ministerstwem niż gminą, z której budżetu dostają wynagrodzenia (zresztą, może się okazać, że coraz niższe). Nie istnieje korpus służb samorządowych, bo każda instytucja pilnie strzeże swej autonomii i przynależności resortowej. Aby rzecz ująć dosadniej, poprzez silosowy system funkcjonowania jednostek organizacyjnych zaimportowany z ZSRR w drugiej połowie lat 50. XX wieku, wpuszczono do JST rodzaj Konia Trojańskiego. I mimo upływu 24 lat od reformy samorządowej, żadnemu Rządowi nie udało się dotąd osłabić dominacji Polski resortowej. A samo MPiPS, pielęgnujące w sobie niewiarę w rozsądek samorządowców i kontrolę społeczną ich poczynań (co kompensuje coraz większą liczbą regulacji), winne jest temu, że ośrodek pomocy społecznej – filar pomocy społecznej – stał się urzędem pomocy społecznej, gdzie praca biurokratyczna i wypłacanie zasiłków przeważa nad pracą socjalną.

Szkodliwy paradygmat

Rysuje się tu jednak poważniejszy problem: do dziś funkcjonuje wyniesione z realiów Polski Ludowej przeświadczenie, że gwarantem wykonania każdego zadania na rzecz mieszkańca jest a) państwo, b) jego instytucja, czyli – w skrócie – urząd. Nie rozpatruje się danej usługi pod kątem skuteczności czy racjonalności, ale wyłącznie przez pryzmat interesu jej państwowego dostarczyciela. Pokutuje dość proste (by nie określić go dosadniej) myślenie, że fakt istnienia urzędu służącego załatwianiu danej sprawy jest warunkiem sine qua non jej realizacji. Z tego rozumowania wynika, że podstawą jest tabliczka i szyld instytucji, a gdy tej zabraknie, zrozpaczony klient nie będzie rzekomo wiedział, do kogo ma się zwrócić. Ważniejsze stają się nazwy urzędu niż zadania, które mają wykonywać służby pomocy społecznej. Mało kto dostrzega perspektywę usługi jako dobra, które może być przekazane mieszkańcom przez dowolny podmiot, spełniający pewne warunki. Obowiązki instytucji pomocy społecznej z powodzeniem zrealizuje organizacja trzeciego sektora, prywatna firma czy kilka gmin sąsiedzkich działających razem, w porozumieniu. To wspólnota decydowałaby o sposobie dostarczenia usług mieszkańcom.

Propozycje prawodawcy

W projekcie ustawy samorządowej aż tak daleko się nie posunięto. Wprowadzono możliwość łączenia jednostek organizacyjnych w sferze społecznej, co i tak do pewnego stopnia ma miejsce w wielu biedniejszych samorządach. Na skutek tego zapisu otwiera się szansa przygotowywania bardziej całościowych projektów z dziedziny aktywnej polityki społecznej, korelowania działań, podwyższania jakości świadczonych usług, usprawnienia zarządzania, a przede wszystkim kompleksowego podejścia do klienta. Zaletą większych podmiotów jest także efekt skali, czyli możliwość zatrudnienia lepszego personelu czy większa konkurencyjność wobec podwykonawców. W takiej strukturze klient nie musiałby biegać od jednej instytucji do drugiej, czekać na przepływ dokumentów pomiędzy nimi czy opowiadać od początku kolejnemu pracownikowi swojej historii, tylko byłby obsłużony kompleksowo, pod jednym dachem.

To zaś, co do tej pory samorząd wydawał na kierowników i pracowników obsługowych, mógłby skierować na pracowników merytorycznych (np. socjalnych). W wielu przypadkach pracowników obsługowych będzie można też przesunąć na stanowiska specjalistyczne albo oszczędzić czas pracowników merytorycznych na sprawy zasadnicze.

Projekt pozwala samorządowcom na uwolnienie przestrzeni dla racjonalniejszego zarządzania zasobami, integrowanie lub wręcz poszerzanie usług socjalnych w ramach skonsolidowanej instytucji, gdzie np. ośrodek wsparcia byłby wydziałem lub wieloosobowym stanowiskiem pracy, a nie osobną instytucją. Próbuje też rozwiązać problem dezintegracji w stosunku do służb pieczy zastępczej. Są to wprawdzie ograniczone zmiany, ale przywracają zdrowy rozsądek, nie destabilizując służb pomocy społecznej.

Nieracjonalny sprzeciw

Niestety, osoby stojące na czele poszczególnych jednostek organizacyjnych i samo MPiPS są niechętne tym posunięciom, argumentując – w sposób zaniżający inteligencję przeciętnego człowieka – że ludzie są przyzwyczajeni do działania wielu podmiotów i jeśli się to zmieni, nie trafią do właściwego miejsca. Trudno odebrać te głosy inaczej, niż zakamuflowaną i przyodzianą w szaty dbałości o obywateli próbę obrony wygodnego dla instytucji status quo. Większość urzędów funkcjonuje jak wyspy, które nigdy nie widziały innego archipelagu: nie umieją współpracować, walczą o własne przywileje kosztem innych jednostek, a także nie są zmuszone do rozliczania za rezultaty. Łączenie instytucji kojarzy się z zagrożeniem utratą stanowiska, zmianami organizacyjnymi, pozbawieniem części do tej pory niekwestionowanych przywilejów. Najłatwiej bronić się, wytaczając pełne hipokryzji działa rzekomo w interesie klientów. Nie należy jednak winić tu konkretnych urzędników: zostali w określony sposób skonfigurowani przez system, mający zaprogramowaną resortowość.

I ostania kwestia: spośród „dużych” sektorów, za które odpowiedzialny jest samorząd (edukacja, kultura, zdrowie, pomoc społeczna), jedynie w pomocy społecznej nie można obecnie konsolidować jednostek organizacyjnych. Wspólnoty mogą tworzyć zespoły w oświacie, łączyć podmioty i umieszczać różne działalności w ramach jednej instytucji kultury (bibliotekę publiczną, ośrodek kultury, teatr etc.) oraz konsolidować ZOZ-y. MPiPS trochę „zaspało”, a wręcz podjęło działania w odwrotnym kierunku, wydzielając służby pieczy zastępczej. Jeżeli ministerstwo nie spojrzy inaczej na swój sektor, wkrótce okaże się, że samorządy nie będą w stanie zachować obecnego zatrudnienia w pomocy społecznej albo będą je utrzymywały ze słabo opłacanymi i bardzo rotującymi (ze względu na niskie zarobki) pracownikami. Kreowane i istniejące przepisy nie mogą powstawać tylko jako wyraz braku zaufania do władz samorządowych: skoro już zdecydowaliśmy się w Polsce, że te zadania będą wykonywać wspólnoty, dajmy im niezbędną samodzielność.

Agata Dąmbska

Strategie zamiast reform

FORUM OD-NOWA: 

Rozpoczął się drugi etap konsultacji 139-stronicowego dokumentu pod nazwą Krajowa Polityka Miejska (KPM), powstającego od dwóch lat. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju pisze w nim o dziesięciu obszarach funkcjonowania miast: kształtowaniu przestrzeni, partycypacji społecznej, transporcie i mobilności miejskiej, niskoemisyjności i efektywności energetycznej, rewitalizacji (na nią ma być położony  największy nacisk), polityce inwestycyjnej, rozwoju gospodarczym, ochronie środowiska i adaptacji do zmian klimatu, demografii oraz zarządzaniu obszarami miejskimi.

Trudno jednak powiedzieć, jakie były kryteria wpływające na dobór tych tematów. Co więcej, ich kolejność jest przypadkowa i nie zostały ułożone według jakiejkolwiek hierarchii ważności, co powoduje chaos zarówno w samej lekturze, jak i przy ewentualnym wdrożeniu. Brakuje myśli przewodniej, choć sami twórcy podkreślają, że ich cel to doprowadzenie do poprawy jakości życia mieszkańców. Cały tekst jest bardzo nierówny: obok punktowo ciekawych rozwiązań, większość konstatacji cechuje daleko posunięta ogólnikowość. Język dokumentu w wielu miejscach nawiązuje do urzędniczo-unijnej nowomowy, czy wręcz charakteryzuje się dość bełkotliwym stylem i wodolejstwem. Ponadto, jakkolwiek MIiR zastrzega, że rozwiązania adresowane są do miast różnej wielkości, wyraźnie czuć koncentrację na większych ośrodkach.

KPM co do istoty jest potrzebna – brakowało dotąd w Polsce spójnej, zintegrowanej wizji miast, z uwzględnieniem wszystkich partnerów dialogu społecznego (administracji rządowej, wspólnot lokalnych, przedsiębiorców, organizacji trzeciego sektora).

Tymczasem powstał, owszem, zbiór zaleceń dla samorządów, ale bez sięgnięcia do źródeł problemów, z którymi aktualnie się borykają: finansów, ograniczenia samodzielności organizatorskiej, przeregulowania.  Pytanie zasadnicze, na które nie udzielono odpowiedzi, brzmi więc, jak i za co JST mają wykonywać sugerowane działania, zwłaszcza w sytuacji niedomykających się budżetów i nadmiernego zadłużenia. I czy nie będzie to przypadkiem kolejna próba ingerująca ze szczebla rządowego w niezależność wspólnot, które mają przecież odmienne uwarunkowania, priorytety i cele?

Wiele postulatów z KPM nie będzie mogło być zrealizowanych bez głębokiej ingerencji w prawo: co z tego, bowiem, że samorządy mogą współpracować przy pewnych drobnych sprawach, skoro istnieje ustawowy obowiązek np. posiadania instytucji (będących jednostkami organizacyjnymi o dużej autonomii), które jako jedyne mogą realizować dane usługi? Przykładowo, nie można stworzyć jednego ośrodka pomocy społecznej dla dwóch gmin, ponieważ każda gmina ma obowiązek posiadania własnego, oddzielnego. W tej sytuacji należałoby raczej zacząć od zmian przepisów krępujących samorządy, czyli od fundamentów. Choć, oczywiście, „polityka miejska” –  jak sama nazwa wskazuje – jest jedną z polityk publicznych państwa, a nie reformą systemową w obszarze organizacji i finansów i nie można oczekiwać, że w jej obrębie rozwiązane zostaną wszystkie problemy, jakie trapią samorządy.

Najsłabiej opracowanym obszarem, co szczególnie smuci, jest „partycypacja społeczna”, o której tak wiele się obecnie mówi i która ma stanowić lek na kryzys zarządzania. Przedstawiono jedynie dwa jej instrumenty, czyli budżet obywatelski i konsultacje, natomiast nie zająknięto się nawet na temat transparentności, bez której współuczestnictwo mieszkańców w podejmowaniu decyzji dotyczących wspólnoty nie jest w ogóle możliwe. Nie ma, bowiem, partycypacji bez informacji – aby obywatele widzieli sens angażowania się w życie społeczności, musi zostać zwiększona jawność i przejrzystość działania władz, a dane dotyczące funkcjonowania samorządu nie powinny być przekazywane pytającemu według uznania urzędników, ale udostępniane bez konieczności dopytywania się.

W katalogu wątków – mimo jego szerokości – brakuje też kwestii budownictwa mieszkaniowego, potraktowanego jako osobne zagadnienie. Temat ten pojawia się m.in. w ramach demografii, ale został zbyt powierzchownie opracowany przy okazji obszaru „rewitalizacja”. Chodzi przede wszystkim o problem odnowy wielkich osiedli mieszkaniowych, tzw. blokowisk. W KPM powinny znaleźć się zalecenia odnośnie prowadzenia polityki mieszkaniowej w możliwie szerokim ujęciu. Dodatkowo, widać dysonans w kwestii zaleceń odnośnie zmian przepisów dotyczących planowania przestrzennego a aktualnie procedowanymi, coraz bardziej liberalnymi zmianami.

Dokument jest więc niesystemowy, stanowiąc raczej listę pobożnych życzeń i swoistą nakładkę na nierozwiązane bolączki. Większość proponowanych rozwiązań ma charakter jedynie haseł, a słowo „powinno” powtarzane jest w dokumencie niemal w co drugim zdaniu. KPM – choć z założenia miała być kierunkowa i wieloaspektowa – w istocie może ograniczać pole dyskusji.

Na zakończenie należy dodać, że całość powstała wprawdzie w MIiR, tymczasem bez zmian w ustawie o finansach publicznych (gestia Ministerstwa Finansów) czy samorządzie (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji), jak również przepisów, za które odpowiada Ministerstwo Gospodarki i Środowiska, nie dojdzie do żadnych rzeczywistych przeobrażeń. Dokument dobrze egzemplifikuje tezę, że problemem w Polsce jest w ogóle działanie resortowe, zamiast międzyresortowego – skoro więc nie mamy kolegialnego zarządzania państwem przez Rząd, w tego typu projektach zdecydowanie musi brać udział więcej ministerstw. Nie wspominając już o tym, że ten przekrojowy dokument był konsultowany głównie przez grupy zawodowe związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym oraz środowiska naukowe.

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa