Łączenie gmin i powiatów według nowych zasad
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 6 / 2015
Większe zachęty do połączeń dla gmin oraz powołanie specjalnego pełnomocnika do spraw połączenia – to tylko niektóre zmiany przewidziane w uchwalonej przez Sejm nowelizacji ustaw samorządowych.
Dyskusja o potrzebie połączeń gmin i powiatów trwa od kilku lat. W związku z uchwalaniem przez Sejm w dniu 15 maja br. ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw od 1 stycznia 2016 r. mogą wejść w życie nowe zasady dokonywania połączeń samorządów.
W ww. ustawie przewidziano pakiet zmian ustawowych mających na celu z jednej strony zwiększenie zachęt do dobrowolnych połączeń samorządów, z drugiej doprecyzowanie zasad, na jakich następować będą połączenia jednostek samorządu terytorialnego.
WZMOCNIENIE ZACHĘT DO DOBROWOLNYCH POŁĄCZEŃ SAMORZĄDÓW
Kluczowym „motorem” inicjatyw połączeniowych ma pozostać w dalszym ciągu zachęta finansowa do łączenia się jednostek samorządu terytorialnego w postaci zwiększenia udziału jednostki powstałej z połączenia we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Gwoli przypomnienia, zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 41 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dla gminy (powiatu) powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin (powiatów), w drodze zgodnych uchwał, wskaźnik udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym podjęto decyzję o połączeniu, jest zwiększony o pięć punktów procentowych. Przyjęta przez Sejm ustawa zmienia wymiar zwiększonego udziału w PIT po połączeniu w odniesieniu do jednostek o najniższych dochodach budżetowych. W ustawie przewiduje się wprowadzenie mnożnika, który korygowałby zachętę indywidualnie dla każdej nowo utworzonej jednostki. Mnożnik opierałby się na proporcji pomiędzy średnimi dochodami per capita z tytułu udziału gmin (odpowiednio powiatów) w PIT na poziomie całej Polski oraz dochodami per capita z tytułu udziału w PIT nowo powstałej gminy (odpowiednio nowopowstałego powiatu). Tym samym gminy (powiaty) z mniejszymi wpływami z PIT otrzymywałyby silniejsze wsparcie po dokonanym połączeniu.
Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, nowa zachęta ma na celu wyrównać dysproporcje, wynikające z różnego poziomu dochodów z udziału w PIT per capita gmin (powiatów). Co warte odnotowania, założeniem ustawowym jest działanie wprowadzanego mnożnika jedynie „w górę” tzn. gminy (powiaty) o dochodach per capita z tytułu udziału w PIT powyżej średniej krajowej otrzymywałyby nadal zachętę w wysokości 5 p.p. Natomiast, nowo tworzona gmina (powiat) o dochodzie per capita z udziału w PIT dwa razy mniejszym niż średnia krajowa, zamiast 5 p.p. zachęty, otrzyma zachętę na poziomie 10 p.p. Ustawa nie zmienia okresu udzielania wsparcia dla powstałej z połączenia gmin (powiatów) jednostki samorządowej – tym samym ustawa pozostawia przewidziany w obecnie obowiązujących przepisach 5-letni okres wsparcia dla nowo powstałej jednostki po połączeniu.
Wprowadzaną nowelizacją redefinicję zachęty finansowej do łączenia gmin (powiatów) ocenić należy pozytywnie, jako że uwzględnia ona odmienności w sytuacji dochodowej polskich gmin (powiatów) w sposób czyniący procedury konsolidacyjne równie atrakcyjnymi dla jednostek o niskim, jak i o wysokim poziomie dochodów z udziału w PIT per capita.
Postać dodatkowej zachęty wprowadzanej uchwaloną przez Sejm ustawą ma także mechanizm obliczania liczebności składu rady gminy (rady powiatu) powstałej w wyniku połączenia w pierwszej jej kadencji. Ustawa zakłada, że liczba radnych rady nowej gminy powstałej wskutek połączenia gmin będzie większa, aniżeli liczebność rady określona obecnie w przepisach ustawy samorządzie gminnym. Analogiczna zasada przewidziana jest w nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym. I tak, słowem przykładu w skład rady gminy powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin, w pierwszej kadencji wchodzić mają radni w liczbie 21 w gminach do 20 000 mieszkańców (na ogólnych zasadach jest to liczba 15 radnych) oraz 23 w gminach do 50 000 mieszkańców (na ogólnych zasadach jest to liczba 21 radnych). Zmiana liczebności rad będzie miała zastosowanie jedynie do pierwszej kadencji rady nowo powstałej jednostki. Celem zaproponowanego mechanizmu jest zapewnienie bardziej realnej reprezentatywności mieszkańców łączących się jednostek w pierwszych latach funkcjonowania gminy (powiatu) powstałego z połączenia. Mechanizm ten ma na celu również przełamać opór lokalnych środowisk politycznych, co do wdrażania idei połączenia, gwarantując im większą szansę na uzyskanie mandatu w organach nowo powstałej jednostki.
PEŁNOMOCNIK DO SPRAW POŁĄCZENIA GMIN/POWIATÓW
Przyjęta przez Sejm ustawa wprowadza także instytucję pełnomocnika do spraw połączenia gmin (powiatów). Zgodnie z ustawą zadaniem pełnomocnika ma być przygotowanie organizacyjne i prawne gminy (powiatu) do wykonywania zadań publicznych do czasu połączenia gmin (powiatów). Pełnomocnika ma wyznaczać Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy (odpowiednio starostwa powiatowego), której obszar wchodzi w skład łączonej gminy (odpowiednio powiatu). Z dniem utworzenia nowej gminy (nowego powiatu) pełnomocnik przejąć ma wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu ukonstytuowania się nowych organów gminy (powiatu). Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, do zadań pełnomocnika będzie należało m.in. dokonanie oceny, które jednostki organizacyjne łączonych gmin powinny być zreorganizowane z dniem utworzenia nowej jednostki, a które powinny działać na dotychczasowych zasadach lub zostać zlikwidowane, a także przygotowanie urzędu nowej gminy (starostwa nowego powiatu) do wykonywania zadań publicznych z chwilą utworzenia nowej jednostki. W ustawie wskazano także, że do zadań pełnomocnika będzie należało zapewnienie prawidłowej gospodarki finansowej utworzonej jednostki, a w szczególności uchwalenia jej budżetu. Projekt budżetu nowej jednostki przygotowany przez pełnomocnika i skonsultowany z regionalną izbą obrachunkową stałby się podstawą jej gospodarki finansowej do czasu uchwalenia budżetu.
Przewidzianą ustawą instytucję pełnomocnika do spraw połączenia, wyznaczanego odgórnie przez premiera, należy ocenić negatywnie. Niewątpliwie, instytucja koordynująca proces połączenia przed i po jego dokonaniu jest niezbędna dla sprawnego przeprowadzenia konsolidacji, jednakże wydaje się, iż lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do polskich regulacji ustrojowych instytucji komisji do spraw połączenia zrzeszającej przedstawicieli łączących się gmin (powiatów). Stworzenie organizmu reprezentującego łączące się gminy (powiaty) nadałoby połączeniu gmin (powiatów) bardziej konsensualny charakter i ułatwiłoby przygotowanie procedury połączenia samorządów, w tym przede wszystkim stworzyłoby podstawę do wygospodarowania wspólnych środków budżetowych na analizy przedpołączeniowe oraz usprawniłoby obieg dokumentacji przed i po połączeniu się gmin (powiatów).
ZASADY FUNKCJONOWANIA JEDNOSTKI SAMORZĄDOWEJ POWSTAŁEJ Z POŁĄCZENIA
W przyjętej przez Sejm ustawie uregulowano także wprost kwestię następstwa prawnego przy łączeniu się JST oraz określono zasady obowiązywania uchwalonych aktów prawa miejscowego na terytorium gminy albo powiatu powstałych w wyniku połączenia, co stanowi niewątpliwie odpowiedź na wątpliwości, jakie rodzą obecnie obowiązujące regulacje prawne.
Zgodnie z uchwaloną ustawą gmina (odpowiednio powiat) powstała w wyniku połączenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki połączonych gmin (powiatów), w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych. Ustawa wprowadza zatem zasadę sukcesji uniwersalnej wszystkich praw i obowiązków gminy (powiatu) powstałej z połączenia z podkreśleniem, że jej zakresem objęte są w szczególności prawa i obowiązki administracyjne wynikające z aktów administracyjnych. Uchwalona przez Sejm ustawa stanowi także, że organy gminy powstałej w wyniku połączenia (odpowiednio organy powiatu powstałego z połączenia) stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. Nadto, nowe przepisy ustanawiają zasadę kontynuacji obowiązywania aktów prawa miejscowego po połączeniu gmin (powiatów) wprowadzając regulacje, zgodnie z którymi akty prawa miejscowego ustanowione przez organy gmin (odpowiednio organy powiatów) przed połączeniem stają się aktami prawa miejscowego gminy (powiatu) powstałego w wyniku połączenia, obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Przewidziane w ustawie regulacje w zakresie następstwa prawnego są niewątpliwie potrzebne, jednakże zdaje się, iż podchodzą one zbyt wąsko do przedmiotowego zagadnienia, pozostawiając pole do licznych wątpliwości interpretacyjnych. Przewidziana w przyjętych przepisach zasada sukcesji uniwersalnej nie uwzględnia wielu szczególnych sytuacji prawnych, w jakich mogą znajdować się łączące się gminy (powiaty) np. równoległego zaangażowania łączących się gmin w różnych formach współpracy międzysamorządowej w zakresie tych samych zadań (np. uczestnictwa gminy A w związku X i gminy B w związku Y). Rzecz jasna, prawo nie jest w stanie objąć swą regulacją wszelkich możliwych relacji prawnych, niemniej jednak, celem uniknięcia sytuacji patowych, prawodawca winien pozostawiać „furtkę legislacyjną” umożliwiającą rozwiązanie możliwych problemów w przeszłości, czego przyjęte przez Sejm przepisy nie czynią.
PODSUMOWANIE
Rozwiązania przyjęte w uchwalonej przez Sejm ustawie o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw podejmują próbę kompleksowego uregulowania warunków, w jakich mają następować połączenia jednostek samorządu terytorialnego. Wiele spośród nich zmierza niewątpliwie w pożądanym kierunku, jednakże wydaje się, iż nadal brakuje w polskich przepisach rozwiązań, których celem byłoby rzeczywiste ułatwienie przeprowadzenia dobrowolnych procedur konsolidacyjnych i zwiększenie konsensualności połączeń. Pierwszy z wymienionych celów, mógłby zostać zrealizowany chociażby poprzez zagwarantowanie zamierzającym się połączyć samorządom dotacji z budżetu państwa na przygotowanie procedury połączenia, która jest wysoko skomplikowana i wymaga zaangażowania dużych środków finansowych, drugi poprzez zastąpienie instytucji rządowego pełnomocnika do spraw połączenia, wspomnianą już w artykule komisją samorządową skupiającą przedstawicieli łączących się jednostek.
Niezależnie od wyżej poczynionych zastrzeżeń, uznać należy, że uchwalone przez Sejm regulacje zmierzają w dobrym kierunku, czyniąc regulacje dotyczące połączeń bardziej jasnymi i atrakcyjnymi dla zainteresowanych konsolidacją samorządów.
Anna Kudra
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
Komentarz Wójta Gminy Kurzętnik:
KONSOLIDACJA PRZYSZŁOŚCIĄ SAMORZĄDÓW
Oczekiwania społeczeństwa wobec administracji publicznej wciąż rosną, zwiększa się również tempo zmian cywilizacyjnych. Należy zatem przygotować takie mechanizmy i narzędzia zarówno prawne, jak i finansowe, które wspierać będą proces zmian organizacji samorządu.
Na przyszłość samorządu wpływ mają różnorodne czynniki: demograficzne, gospodarcze, społeczne, a także techniczne – e–administracja. Pogłębia się niż demograficzny. Postępuje depopulacja prowincji związana z migracją ludności do miast, a co się z tym wiąże wzrost znaczenia obszarów metropolitalnych. Mądrość władz samorządowych polegać powinna na uwzględnieniu tego faktu w procesie zarządzania wspólnotą mieszkańców.
Łączenie samorządów lokalnych to rozwiązanie akcentujące dążenie do suwerennej wspólnoty samorządowej. Wpłynie to na efektywność wydatkowania funduszy na administrację publiczną. Lepsze i sprawniejsze zarządzanie wydatkami gminy w zamian za zmniejszenie etatów administracyjnych i zatrudnienie animatorów społecznych, działających wśród społeczności lokalnych i wybudzających inicjatywy oddolne, budujących kapitał społeczny i promujących partycypację społeczną. Zostanie wzmocniona jakość pracy samorządu terytorialnego i współpraca z mieszkańcami. Tradycyjny model zarządzania New Public Management powoli zacznie odchodzić do lamusa na rzecz nowego zarządzania publicznego – demokracji partycypacyjnej oraz rozdzielenia usług frontoffice i backoffice. Uważam, że poprzez złączenie samorządów można ograniczyć ilość etatów do obsługi w urzędzie na rzecz animatorów społecznych. Wprowadzenie zdalnego świadczenia usług administracyjnych byłoby relatywnym rozwiązaniem. Na terenie połączonych samorządów zlokalizowanoby centra obsługi obywatela obejmujące swym zasięgiem kilka samorządów. Zmiana wewnętrznej struktury administracji publicznej, wprowadzenie podziału na pracowników wewnątrz urzędu, zajmujących się sprawami administracyjnymi. Na zewnątrz pracowaliby animatorzy społeczni, animując społeczeństwo i wdrażając ekonomię społeczną.
Połączenie gmin byłoby niewątpliwie dużym impulsem rozwojowym. Modernizacja samorządu akcentowałaby służebną rolę administracji publicznej i wzmacniała suwerenną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie 25 lat samorządności to duży sukces Polski i Polaków, jednak przyszłość nie może ograniczać się do kopiowania teraźniejszości. Natomiast wędrówka w nieznaną przyszłość nie gwarantuje dynamicznego rozwoju. Zatem konsolidacja gmin w dobie niżu demograficznego wydaje się konieczna szczególnie dla tych gmin do 5 tys. mieszkańców. „Człowiek nie potrafi przewidywać, ale potrafi kłaść podwaliny. Bo przyszłość jest czymś, co się buduje” (Antoine de Saint- Exupery).
Wojciech Dereszewski
Komentarz Sekretarza Generalnego Związku Gmin Wiejskich RP:
DECYZJA NALEŻEĆ BĘDZIE DO SAMORZĄDÓW
Toczy się postępowanie legislacyjne w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2656). Znacząca część ustawy poświęcona jest możliwości łączenia się gmin. Nie jest to nowa regulacja. Podobna istniała w dotychczasowym obiegu prawnym. Zmienia się jednakże znacząco tzw. premia za połączenie, wyrażona wzrostem we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w okresie pięciu lat po połączeniu.
Na zagadnienie łączenia się (przez niektórych zwanym komasacją) gmin należy spojrzeć z wielu stron. Nie ulega wątpliwości, iż wielkość gmin, szczególnie pod względem liczby mieszkańców, jest bardzo zróżnicowana. Najmniejsza liczy niespełna 2 tysiące. Zarówno gminy małe, jak i duże mają te same zadania i powinności w stosunku do swoich obywateli, szczególnie w zakresie usług publicznych. Najczęściej (choć nie zawsze) budżet gminy związany jest z jej wielkością. Budżet determinuje poziom i zakres realizowanych usług publicznych. Sprowadza się to do stwierdzenia, że większy może więcej i z reguły lepiej. Nie ulega także wątpliwości, że po połączeniu gmin spadną koszty funkcjonowania administracji gminnej. Bierze się to stąd, iż zakres zadań nie ulegnie zmianie, a jedynie zwiększy się skala, tzn. ilość podejmowanych decyzji i prowadzonych spraw oraz inwestycji.
Rozpatrując zagadnienie, należy uwzględnić także cały szereg następujących uwarunkowań. Poczucie odrębnej tożsamości lokalnej wspartej atrybutami, takimi jak: nazwa, herb, niekiedy hymn oraz logo gminy, a także historia przypisana do miejsca. Bliskość władzy i urzędu, co ma znaczenie w załatwianiu wielu rozlicznych spraw personalnych i w praktycznym realizowaniu hasła: władza bliżej obywatela. Mały stopień digitalizacji postępowania administracyjnego, niską praktyczną umiejętność komunikowania się na odległość z wykorzystaniem technik informatycznych. W dalszym ciągu niskie zaufanie wzajemne, wyrażające się większym respektowaniem zaświadczeń niż oświadczeń, przyzwyczajeniem do potęgi druku urzędowego, podpisów i pieczątek. Zatem nie zawsze zachęta zwiększenia budżetu gminy, powstałej w wyniku połączenia, zrównoważy powyższe uwarunkowania.
Zupełnie inną kwestią jest nieodparta chęć wchłonięcia przez duże i rozrastające się organizmy miejskie tzw. gmin obwarzankowych. Należy także pamiętać, że tworzenie przez gminy związków międzygminnych, podejmowanie porozumień i wzajemne przekazywanie zadań jest obecnie powszechną drogą i praktyką do zapewnienia dostarczania usług publicznych na wyższym poziomie organizacyjnym, przy mniejszych kosztach dla gmin i mieszkańców. Katalog zadań, które mogłyby być wykonywane w porozumieniach międzygminnych, powinien być poszerzony np. w zakresie kultury, czy też oświaty. Dobrym przykładem będzie możliwość tworzenia na mocy omawianej ustawy związków powiatowo-gminnych. Oby tylko takie związki nie były wyłączną możliwością realizowania przez gminy zadań własnych powiatów. Funkcjonowanie instytucji porozumień i powiernictwa jest sposobem na funkcjonowanie rozproszonej administracji publicznej w wielu krajach według zasady: i wilk syty i owca cała.
Podsumowując: oceniając nowe regulacje prawne w zakresie zachęt do łączenia się gmin, nie oceniam ich negatywnie. Najważniejszą ich zaletą jest ich fakultatywność. Decyzja należeć będzie do samorządów. Na dzień dzisiejszy nie widzę ich wielkiego zainteresowania. Jednakże z czasem, kiedy będziemy społeczeństwem coraz bardziej informacyjnym, kiedy osobisty kontakt obywatela z urzędem będzie sprowadzony do niezbędnego minimum, albo nawet wyeliminowany, zainteresowanie łączeniem się gmin zupełnym, czy też pośrednim zapewne wzrośnie na znaczeniu i zainteresowaniu.
Leszek Świętalski
