Restrukturyzacja zadłużenia samorządów sposobem na zdobycie środków inwestycyjnych
AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 3/2017
Jednostki samorządu terytorialnego mają zyskać możliwość wcześniejszej spłaty długów, a ich organ zarządzający więcej swobody w decydowaniu o środkach unijnych. Jednocześnie pożyczka z parabanku, czy środki uzyskane z leasingu zwrotnego i innych niestandardowych instrumentów finansowych wpłyną na indywidualny wskaźnik zadłużenia jednostki – takie rozwiązania proponuje minister finansów.
Dnia 12 kwietnia 2017 r. do uzgodnień międzyresortowych skierowany został opracowany przez Ministerstwo Rozwoju i Finansów projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych (nr wykazu prac legislacyjnych rządu UD 229). Jego podstawowe założenia to po pierwsze umożliwienie restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty długu jednostek samorządu terytorialnego (dalej JST); po drugie uelastycznienie gospodarki finansowej JST oraz po trzecie wzmocnienie mechanizmów prawnych służących zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego JST.
RESTRUKTURYZACJA ZADŁUŻENIA
W chwili obecnej możliwość restrukturyzacji zadłużenia zależy od nadwyżki w części bieżącej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z trzech ostatnich lat, to nie może dokonać spłaty zadłużenia, gdyż nie pozwala na to indywidualny wskaźnik zadłużenia z art. 243 uchwalonej 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 18 listopada 2016 r., poz. 1870). Oznacza to, że samorząd może mieć w danym roku budżetowym środki pochodzące np. ze zwrotu udzielonej pożyczki, i które mógłby przeznaczyć na spłatę długów, ale nie może ich w ten sposób wykorzystać, bo stoi temu na przeszkodzie indywidualny wskaźnik zadłużenia.
Nowelizacja proponuje, aby wynikające z indywidualnego wskaźnika zadłużenia ograniczenia w spłacie zobowiązań nie miały zastosowania w przypadku:
- restrukturyzacji zadłużenia JST w formie wcześniejszej spłaty istniejącego zadłużenia poprzez zaciągnięcie nowego długu o niższych kosztach (spełnienie tego warunku ma podlegać ocenie regionalnej izby obrachunkowej);
- wcześniejszej spłaty długu wynikającego z posiadania wolnych środków, rozumianych jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych;
- posiadania przez JST w danym roku budżetowym innych środków o charakterze bezzwrotnym (np. nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych), o ile JST nie zaciąga nowych zobowiązań dłużnych na pokrycie deficytu budżetowego.
– Dzięki tym rozwiązaniom uwolnione zostaną w kolejnych latach środki finansowe, które będą mogły zostać przeznaczone np. na inwestycje samorządowe – czytamy w uzasadnieniu projektu.
UELASTYCZNIENIE GOSPODARKI FINANSOWEJ
Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią, że jedynie rada gminy (powiatu), sejmik województwa samorządowego może dokonywać zmian wydatków na realizację przedsięwzięć wieloletnich finansowanych z udziałem środków UE.
Opracowany przez Ministerstwo Rozwoju i Finansów projekt proponuje natomiast, aby rada (sejmik) mogła upoważnić organ wykonawczy JST (np. wójta, burmistrza, prezydenta miasta; zarząd powiatu albo województwa samorządowego) do zmian limitów zobowiązań i wydatków na realizację przedsięwzięć w wieloletniej prognozie finansowej, w ramach środków pochodzących z budżetu środków europejskich, w związku ze zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich.
Podobne uzasadnienie ma zmiana polegająca na dodaniu do art. 258 ustawy o finansach publicznych nowego ust. 3, zgodnie z którym sejmik województwa może upoważnić zarząd województwa do dokonywania przeniesień w planie wydatków między działami, wynikających z rozstrzygniętych konkursów, w zakresie zadań związanych z realizacją regionalnych programów operacyjnych, dla których zarząd województwa jest instytucją zarządzającą.
– Rozstrzygnięcie konkursu w ramach programów UE, może skutkować koniecznością dokonania wypłat beneficjentom w innym dziale klasyfikacji budżetowej, niż pierwotnie ujęto w planie. Konieczność każdorazowego zwołania posiedzenia organu stanowiącego dla wprowadzenia zmian w planie, w celu dokonania takich wypłat, hamuje proces podpisywania umów z beneficjentami zakwalifikowanymi do dofinansowania – czytamy w uzasadnieniu.
KONTROLA POZIOMU ZADŁUŻENIA
Projekt ma także odpowiadać na zgłaszane przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz Regionalne Izby Obrachunkowe postulaty dotyczące koniecznych zmian w zarządzaniu zadłużeniem gmin, powiatów i województw samorządowych.
– Obowiązujące mechanizmy prawne służące ograniczeniu i monitorowaniu poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego są niewystarczające przede wszystkim wobec tzw. niestandardowych instrumentów finansowania, które obecnie nie podlegają wyraźnym ograniczeniom ustawowym – czytamy w uzasadnieniu. Taką sytuację należy – w ocenie projektodawców – uznać za niebezpieczną, bowiem stosowanie omawianych instrumentów na szerszą skalę może prowadzić do niekontrolowanego wzrostu zadłużenia samorządu terytorialnego – wskazuje Ministerstwo Rozwoju i Finansów.
Wzmocnienie mechanizmów prawnych, służących zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego JST, ma przede wszystkim polegać na uwzględnieniu przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia, tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Ma to wyeliminować sytuacje obchodzenia wskaźnika zadłużenia poprzez korzystanie z takich instrumentów, które nie są objęte wskaźnikiem zadłużenia. Co więcej zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki, mają zostać objęte ograniczeniem takim jak dla tradycyjnych kredytów i pożyczek. Oznacza to, że np. koszty ich obsługi będą musiały być ponoszone co najmniej raz do roku, co pozwoli zapobiec niekorzystnej kumulacji spłaty długu. Wszystkie te ograniczenia mają wyeliminować istniejącą obecnie możliwość korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego takich niestandardowych instrumentów finansowych, jak np. umowy leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej; umów restrukturyzacji zadłużenia (w tym sprzedaży na raty); umowy forfaitingu; umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. A także ograniczenie możliwości korzystania przez JST z kredytów i pożyczek udzielanych przez instytucje parabankowe. Jak bowiem wynika z informacji przedstawionej przez Regionalne Izby Obrachunkowe pod koniec ubiegłego roku w tzw. parabankach zadłużonych było 38 jednostek samorządu terytorialnego na łączną kwotę przekraczającą 164 mln zł.
LIMITOWANA SPRZEDAŻ MAJĄTKU
Ministerstwo Rozwoju i Finansów proponuje także, aby przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika, zadłużenia nie były brane pod dochody ze sprzedaży majątku.
– Obecna konstrukcja art. 243 może skłaniać JST do sztucznego zawyżania prognoz w zakresie wpływów ze sprzedaży majątku, co obniża realistyczność wieloletnich prognoz finansowych. Dla przykładu, w roku 2016 wykonanie dochodów z tytułu sprzedaży majątku wyniosło dla wszystkich JST tylko 69 proc. w stosunku do dochodów prognozowanych w projektach WPF na 2016 r., a aż 655 samorządów odnotowało wykonanie tych dochodów na poziomie poniżej 50 proc. planu. Mimo, iż planowane dochody z tego tytułu nie są w dużym stopniu wykonywane (w roku 2016 – w 31 proc.), poprawiają formalne możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego – czytamy w projekcie.
Ponadto projekt przewiduje także, że po zakończeniu roku budżetowego, do wyliczenia relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych brane są wielkości wykonane, a nie planowane. Natomiast z reguły dotyczącej zrównoważonego budżetu, o której mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych mają zostać wyłączone wolne środki. Ma to powstrzymać samorządy przed stosowaniem obecnej praktyki zaciągania nadmiernych kredytów, które następnie są dodawane do dochodów, aby wygenerować w wyższe wydatki.
Jakub Gortyński
