Związki jednostek samorządu terytorialnego – efektywna współpraca w realizacji zadań publicznych
AKTUALNOŚCI / ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 2 / 2015
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w realizacji ich zadań własnych nie oznacza, że każda JST działać może wyłącznie samodzielne. Efektywne zaspokajanie potrzeb lokalnych społeczności wymaga czasami umiejętnej współpracy, która ułatwia świadczenie pewnych usług publicznych i optymalizuje koszty określonych działań. Przykładem może tu być choćby obszar transportu publicznego, edukacja czy ochrona zdrowia.
Biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, jednostki samorządu terytorialnego współpracują najczęściej w formie porozumień uwzgledniających lub nie delegację zadań własnych na inny samorząd. Przepisy pozwalają jednak także na współpracę bardziej zaawansowaną i zinstytucjonalizowaną. Mowa tu związkach komunalnych.
Najważniejszymi cechami takiej formy współpracy są:
- celowość (dedykowanie określonym zadaniom),
- osobowość prawna związku (wyraźne upodmiotowienie),
- przejęcie przez związek określonych zadań własnych jednostek w nim uczestniczących (prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku),
- związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność,
- związek działa przez organy wskazane w statucie,
- możliwość wykonywania władztwa administracyjnego przez organy związku (zakres tego władztwa budzi jednak pewne wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie),
- możliwość posiadania własnego majątku,
- sformalizowania procedura tworzenia.
Niestety, regulacje wskazane w ustawach samorządowych wyraźnie pozwalają na tworzenie związków komunalnych jednostkom tego samego szczebla. Skuteczne zaspokajanie lokalnych potrzeb wymaga jednak często kooperacji także z jednostkami innego szczebla, tj. np. gmin z powiatami. O ile dozwolone są pewne porozumienia w tym zakresie, o tyle brak podstaw prawnych do tworzenia związków powiatowo-gminnych. Jest to rozwiązanie od pewnego czasu krytykowane – zwłaszcza, że na znaczeniu w zarządzaniu sektorem samorządowym zyskuje pojęcie obszaru funkcjonalnego. Pojęcie to kładzie wyraźnie nacisk nie na formalny podział administracyjny, a na pewne rzeczywiste zależności gospodarcze, kulturowe i organizacyjne obejmujące podmiotu funkcjonujące na danym terenie.
W odpowiedzi na przedstawiony trend i wyraźne sygnały ze strony samorządów Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przygotowało projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ideą przyświecającą twórcom ustawy były przed wszystkich: zachęta do łączenia gmin, ułatwienie współpracy między JST oraz optymalizacja kosztów funkcjonowania samorządowych jednostek organizacyjnych. Na szczególna uwagę zasługują jednak proponowane przepisy dopuszczające w określonych sytuacjach tworzenie związków powiatowo-gminnych. Rozwiązanie takie z pewnością ułatwiłoby współpracę jednostek samorządowych różnego szczebla w realizacji zadań o charakterze uzupełniającym się. Co prawda, projekt nie posługuje się wymogiem komplementarności wprost, jednakże z uzasadnienia ustawy wynika chęć pozostawienia zakresu zadań własnych powiatu i gminy w dotychczasowym kształcie.
Interesującym instrumentem prawnym przewidywanym przez projektodawców jest także tzw. centrum usług wspólnych. Miałby być to podmiot tworzony w ramach jednej lub większej grupy JST odpowiedzialny za finansową, administracyjną i organizacyjną obsługę gminnych / powiatowych jednostek organizacyjnych, co pozwalałoby na optymalizację kosztów takiej obsługi. Centra usług wspólnych mogłyby obsługiwać jednostki samorządu terytorialnego różnego szczebla. Tworzony byłyby albo w drodze porozumień, albo też związków gminnych, powiatowych lub gminno-powiatowych.
Wskazany projekt MAiC skierowany został do Sejmu w lipcu 2014 r. Intensywne prace nad nim trwają, co prawdopodobnie pozwoli uchwalić nowe przepisy w pierwszym kwartale roku 2015.
Warto w tym miejscu dodać, że postulat dotyczący rozszerzenia dopuszczalnej struktury związków komunalnych znalazł się także w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Projekt ten przewiduje w swoich założeniach dopuszczalność tworzenia tzw. Zespołów Współpracy Terytorialnej (ZWT), czyli quasi-związków komunalnych mogących łączyć instytucjonalnie sąsiadujące gminy i powiat. Zgodnie z założeniami, powiat nie mógłby uczestniczyć w działaniach zespołu podejmowanych w sprawach nie należących do zakresu działania powiatu, chyba że dotyczyłoby to tych obszarów zarządzania publicznego, w których zadania gmin i powiatów są względem siebie komplementarne. Według projektu, ZWT posiadałby osobowość prawną i wykonywał zadania publiczne na własną odpowiedzialność. Mógłby występować także jako ciało doradczo-konsultacyjne albo koordynator w realizacji zadań wykonywanych indywidualnie przez jego członków.
Projekt prezydencki stanowi w pewien sposób rozwiązanie konkurencyjne dla projektu MAiC. Trudno spodziewać się jednoczesnego uchwalenia zmian przewidywanych wskazanych w obu ewentualnych nowelizacjach. Biorąc pod uwagę stopień zaawansowania prac nad nowym prawem, obowiązującym przepisami staną się zapewne rozwiązania ministerialne.
Damian Michalak
