Status miasta na prawach powiatu także dla miast liczących powyżej 70 tys. mieszkańców?
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 7/2015
16 czerwca br. do Sejmu wpłynął senacki projekt nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym, stwarzający możliwość nadania statusu miasta na prawach powiatu miastom, które z dniem 31 grudnia 1998 r. przestały być siedzibą wojewody i wobec których, na wniosek rady miejskiej, odstąpiono od nadania im praw powiatu, a także innym miastom liczącym powyżej 70 tys. mieszkańców.
O statusie miasta na prawach powiatu traktuje obecnie art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.). Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, prawa powiatu przysługują miastom trzech kategorii:
- miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców;
- miastom, które z dniem 31 grudnia 1998 r. przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu (z prawa do złożenia wniosku o zaniechanie nadania statusu miasta na prawach powiatu skorzystały wówczas trzy miasta wojewódzkie: Piła, Sieradz oraz Ciechanów);
- miastom, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty.
Ani przepis art. 91 u.s.p., ani inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nie stwarzają możliwości wystąpienia przez zainteresowane miasta o nadanie im statusu miasta na prawach powiatu, ani też odwrócenia skutku prawnego dokonanej już czynności prawnej w postaci złożenia wniosku przez radę miasta, które było siedzibą województwa, o odstąpienie nadania statusu miasta na prawach powiatu. Innymi słowy, uzyskanie statusu miasta na prawach powiatu jest obecnie, ze względu na brak procedur, niemożliwe.
Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest możliwość nadania statusu miasta na prawach powiatu miastom, które status ten utraciły w związku z ich połączeniem z powiatem ziemskim w trybie art. 3 ust. 4 u.s.p. Regulacja ta ma jednakże charakter szczególny, znajdując zastosowanie jedynie do miast, którym status miasta na prawach powiatu przysługiwał po 30 maja 2001 r., a został przez nie utracony w związku ze zmianami w zasadniczym podziale terytorialnym. Omawiany wyjątek znalazł dotychczas zastosowanie jedynie do miasta Wałbrzych, które jako jedyne polskie miasto utraciło status miasta na prawach powiatu. Inne miasta, tj. miasta, które nigdy statusu miasta na prawach powiatu nie uzyskały, lub też w trakcie reformy dobrowolnie z tego statusu zrezygnowały, nie mają obecnie możliwości skorzystania z dobrodziejstwa omawianej regulacji.
INICJATYWA SENACKA
W związku z tym, iż obecnie obowiązujące przepisy nie stwarzają możliwości uzyskania przez zainteresowane miasta statusu miasta na prawach powiatu, 18 marca br. grupa senatorów wystąpiła z wnioskiem do Marszałka Senatu o wszczęcie procedury zmierzającej do zainicjowania procedury ustawodawczej prowadzącej do zmiany ustawy o samorządzie powiatowym oraz niektórych innych ustaw. Złożony pierwotnie przez grupę senatorów projekt nowelizacji zakładał stworzenie podstaw prawnych do uzyskania statusu miast na prawach powiatu jedynie miastom, które w trakcie reformy dobrowolnie zrezygnowały z tego statusu. Wniesiony ostatecznie do Sejmu projekt nowelizacji został jednakże w trakcie prac senackich rozbudowany. Złożona w dniu 16 czerwca br. inicjatywa senacka zakłada obecnie wprowadzenie możliwości nadania statusu miasta na prawach powiatu, dla dwóch kategorii miast:
miast, które z dniem 31 grudnia 1998 r. przestały być siedzibą wojewody i wobec których, na wniosek rady miejskiej, odstąpiono od nadania praw powiatu,
miast liczących powyżej 70 tys. mieszkańców.
Tym samym, jeżeli zaproponowane przez Senat rozwiązanie wejdzie w życie, to nie tylko Ciechanów, Piła i Sieradz, jak pierwotnie zakładano, ale również inne miasta, o ile liczyć będą powyżej 70 tys. mieszkańców, jak np. Inowrocław i Lubin, będą mogły złożyć wniosek do Rady Ministrów o nadanie im statusu powiatu grodzkiego. Równocześnie, nowe przepisy otworzą możliwość do ubiegania się w przyszłości o status miasta prawa powiatu dla każdego samorządu miejskiego, którego liczba mieszkańców przekroczy wyznaczony w nowych przepisach próg 70 tys. mieszkańców.
Do nadania statusu miasta na prawach powiatu znajdować będą zastosowanie przepisy rozdziału 1 u.s.p. dotyczące zmian w podziale terytorialnym na szczeblu powiatowym, co oznacza, że status miasta na prawach powiatu będzie nadawany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, a jego uzyskanie będzie musiało być poprzedzone m.in. konsultacjami społecznymi oraz uzyskaniem przez zainteresowaną jednostkę opinii wojewody i rady powiatu ziemskiego.
W uzasadnieniu do projektu omawianej nowelizacji podkreślono, że kreowanie warunków prawnych do utworzenia powiatów grodzkich stwarza realną szansę na szybszy rozwój miast poprzez dostęp do finansowania europejskiego dedykowanego specjalnie tej grupie samorządów, a także przez zwiększenie dostępu do środków z narodowego programu budowy dróg lokalnych oraz skumulowanie w jednym ośrodku miejskim zarządzania i odpowiedzialności.
W uzasadnieniu do projektu wskazano także, że ewentualne zmniejszenie dochodów powiatów ziemskich po wydzieleniu nowych powiatów grodzkich będzie się wiązało z koniecznością zwiększenia wydatków z budżetu państwa. Podkreślono przy tym jednak, że dwa z nowo utworzonych miast na prawach powiatu (Ciechanów i Piła) będą zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów oraz finansowania zadań w zakresie dróg publicznych w większym niż dotychczas zakresie.
LIKWIDACJA DUALIZMU STRUKTUR SAMORZĄDOWYCH
Wniesiony przez Senat projekt ustawy wzbudza rozbieżne oceny. Jego przeciwnicy wskazują m.in. że po wyłączeniu miast na prawach powiatów z powiatów ziemskich, te drugie będą miały trudności w realizowaniu zadań publicznych ze względu na znaczne ograniczenie potencjału ekonomicznego, co będzie się przekładać na zahamowanie nowych działań inwestycyjnych i trudności w realizacji inwestycji rozpoczętych. Jego zwolennicy zwracają natomiast uwagę na trudności, z jakimi borykają się obecnie dużej wielkości miasta bez praw powiatowych, podkreślając, że mają one problemy ze zdublowaną administracją, nie mogą samodzielnie zarządzać drogami, czy prowadzić spójnej polityki oświatowej i inwestycyjnej. Brak praw grodzkich utrudnia także walkę z bezrobociem, ponieważ stosowne środki finansowe i uprawnienia posiadają powiatowe urzędy pracy. Według zwolenników nowelizacji, likwidacja dualizmu struktur samorządowych, jaka nastąpi po utworzeniu miasta na prawach powiatu, nie tylko usprawni wykonywanie zadań publicznych, ale również poprzez skoncentrowanie środków publicznych w granicach miasta będzie stanowić główną przyczynę jego szybszego rozwoju.
PRZEDWCZESNY SPÓR
Nie ulega wątpliwości, iż stanowiska prezentowane przez każdą ze stron sporu są mniej lub bardziej uzasadnione. Wydaje się jednak, że toczony spór jest sporem przedwczesnym. Ocena zdolności do wykonywania zadań publicznych, tak przez samorządy miejskie ubiegające się o status miasta na prawach powiatu, jak powiaty ziemskie, z których ośrodki miejskie miałyby podlegać wyłączeniu, powinna być bowiem dokonywana w odniesieniu do konkretnej zmiany terytorialnej w trakcie postępowania o jej dokonanie z uwzględnieniem konkretnych prognoz i analiz, tak jak ma to miejsce przy dokonywaniu każdej innej zmiany terytorialnej. Obecnie należy natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy sama możliwość uzyskania statusu miasta na prawach powiatu jest zmianą terytorialną, która realizuje konstytucyjne cele kształtowania ustroju terytorialnego naszego kraju. Uznając, że nadanie w przeszłości tych praw niektórym miastom realizowało te cele, uznać należy, iż również obecnie taka zmiana terytorialna może, potencjalnie, przysłużyć się do lepszego uwzględnienia poczucia przynależności terytorialnej mieszkańców danego miasta i lepszego wykonywania zadań przez samorząd. Otwartym pozostaje natomiast pytanie, czy zakres podmiotowy regulacji umożliwiających uzyskanie statusu miasta na prawach powiatu winien być ograniczony do miast liczących powyżej 70 tys. mieszkańców, zwłaszcza iż w trakcie prac senackich pojawiały się glosy, by próg liczebności mieszkańców kwalifikujący do nadania praw powiatowych obniżyć do 50 tys. mieszkańców.
Jakie stanowisko w przedmiocie omówionej inicjatywy senackiej zajmie Sejm, trudno obecnie przewidzieć.
Anna Kudra
Michał Jagodziński
prawnicy w Kancelarii Prawnej
Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
