Procedury rejestracji związków samorządowych według nowych zasad
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 12 / 2015
W dniu 1 stycznia 2016 r. wejdzie w życie ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, która zmienia zasady prawne organizacji i funkcjonowania związków międzygminnych oraz związków powiatów, a także wprowadza do polskiego systemu prawnego nową formułę związków samorządowych w postaci związków powiatowo-gminnych. Celem nowych rozporządzeń jest usprawnienie i przyspieszenie procedur rejestracji spraw dotyczących organizacji, funkcjonowania i likwidacji tych związków.
W związku z tymi zmianami trwają nasilone prace legislacyjne nad opracowaniem nowych rozporządzeń ministerialnych w sprawie rejestrów związków samorządowych (odrębnie dla związków międzygminnych, związków powiatów oraz związków powiatowo-gminnych), których celem jest dostosowanie procedur rejestracyjnych do nowych regulacji ustawowych. Przygotowane przez ministra projekty rozporządzeń określają: tryb postępowań w sprawach rejestracji związku, rejestracji zmiany statutu związku oraz wykreślenia związku z rejestru związków, wzory zgłoszeń w tych sprawach, dokumentację niezbędną do sporządzenia tych zgłoszeń, sposób prowadzenia rejestru związków, w tym sposób dokonywania wpisów w tym rejestrze, zakres danych podlegających wpisowi do rejestru, a także tryb ogłaszania statutu związku, zmiany tego statutu oraz informacji o wykreśleniu związku z rejestru.
Z uwagi na liczne podobieństwa pomiędzy projektowanymi rozporządzeniami, analiza zawarta w niniejszym artykule dotyczyć będzie wyłącznie proponowanych rozwiązań prawnych w zakresie rejestrów związków międzygminnych.
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE REJESTRACJI ZWIĄZKU MIĘDZYGMINNEGO
Zgodnie z projektowanymi przepisami po podjęciu przez wszystkie rady gmin uczestniczących w związku uchwał o utworzeniu związku oraz o przyjęciu jego statutu - zgodnego z projektem statutu uzgodnionym z wojewodą - wójt upoważniony przez wójtów gmin, zamierzających utworzyć związek, informuje wojewodę o utworzeniu związku. Przedmiotowa informacja zawierać musi oznaczenie ww. uchwał rad gmin, a załącznikami do niej mają być wyciągi z protokołów posiedzeń rad gmin, w części dotyczącej trybu podejmowania tych uchwał. Jeżeli informacja o utworzeniu związku nie spełnia tych wymogów, wojewoda wzywa wójta do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje nieprzekazanie do organu prowadzącego rejestr zgłoszenia w sprawie rejestracji związku.
Zgodnie z projektowanymi przepisami, po otrzymaniu kompletnej informacji o utworzeniu związku, wojewoda, w terminie 30 dni, przekazuje do organu prowadzącego rejestr zgłoszenie w sprawie rejestracji związku. Wzór zgłoszenia oraz dokumentację niezbędną do jego sporządzenia określa szczegółowo projekt rozporządzenia. Organ prowadzący rejestr dokonuje na podstawie zgłoszenia rejestracji związku, o czym zawiadamia wojewodę, wójta oraz właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową. Wojewoda, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego zawiadomienia, zarządza ogłoszenie statutu związku międzygminnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Informację o ogłoszeniu statutu przekazuje następnie do organu prowadzącego rejestr w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia statutu.
Wyżej przytoczone projektowane przepisy nawiązują do zmian ustawowych w zakresie podziału ciężaru zadań i kompetencji pomiędzy wojewodą i organem rejestrowym. Zgodnie z ustawą w brzmieniu po nowelizacji kompetencje organu rejestrowego zostaną ograniczone wyłącznie do czynności materialno-technicznych, polegających na wpisie związku do rejestru na podstawie zgłoszenia wojewody. Minister utraci zatem kompetencję do odmowy dokonania wpisu związku w rejestrze. Wątpliwości może jednak rodzić brak zastrzeżenia w projekcie rozporządzenia terminu na dokonanie wpisu do rejestru oraz terminu na zawiadomienie przez ministra odpowiednich organów o dokonanej rejestracji, co przy wyraźnie oznaczonych terminach na dokonywanie innych czynności w postępowaniu rejestracyjnym, jawi się jako rozwiązanie niezrozumiałe.
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE REJESTRACJI ZMIANY STATUTU ZWIĄZKU MIĘDZYGMINNEGO
W analogiczny sposób projektowane jest uregulowanie procedury rejestracji zmiany statutu związku. Podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie informacji o zmianie statutu związku i jej przekazanie wojewodzie jest w tym przypadku przewodniczący zgromadzenia związku. Rozwiązanie to nawiązuje do ustawowej zmiany procedury dokonywania zmian statutu związków. Gwoli przypomnienia, według nowych przepisów, zmiany statutu związku dokonywać będzie zgromadzenie związku w formie uchwały. Oznacza to, że dla przeprowadzenia zmiany statutu związku nie będzie już konieczne przyjęcie tych zmian przez każdą radę gminy uczestniczącą w związku z osobna. Wątpliwości może jednak rodzić przypisanie w projekcie rozporządzenia funkcji reprezentanta związku w procedurze rejestracyjnej do przewodniczącego zgromadzenia, a nie do zarządu związku, który w ogólnej procedurze nadzorczej jest organem związku, zobowiązanym do przekazania organowi nadzoru uchwał zgromadzenia.
Warto wskazać także, że projektowane przepisy nie przewidują trybu rejestracji zmian statutu związku w sytuacji, gdy nadzór nad związkiem sprawuje Prezes Rady Ministrów. W takiej natomiast sytuacji wojewoda jako organ uczestniczący w procedurze rejestracji nie jest w posiadaniu uchwał dotyczących zmian statutu związku (jako że nie jest on równocześnie organem nadzoru nad związkiem).
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYKREŚLENIA ZWIĄZKU MIĘDZYGMINNEGO Z REJESTRU
Ostatnią z procedur uregulowanych projektem jest postępowanie w sprawie wykreślenia związku z rejestru związków. Przyjęte w projekcie rozporządzenia regulacje oparte są na zbliżonym schemacie, jak w przypadku pozostałych procedur rejestracyjnych. Wykreślenie związku z rejestru wymaga przede wszystkim złożenia wniosku o wykreślenie związku z rejestru wraz ze wskazanymi załącznikami. Wątpliwości budzi wymagana projektem rozporządzania zawartość tego wniosku i zakres załączanej do niego dokumentacji. Projektowane przepisy wskazują bowiem na konieczność podania informacji i załączeniu do wniosku uchwał rad gmin i uchwał zgromadzenia związku podjętych w związku z likwidacją. Zauważyć natomiast należy, że kwestia, jakie uchwały podejmowane są w związku z likwidacją związku międzygminnego, jest materią statutową. W konsekwencji ilość i szczegółowość podejmowanych uchwał może być silnie zróżnicowania w zależności od konkretnego związku.
Zauważyć trzeba także, że w omawianych przepisach podtrzymano zasadę, obowiązującą przy pozostałych procedurach rejestracyjnych, że jeżeli wniosek o wykreślenie związku z rejestru nie spełnia wymogów, wojewoda wzywa związek do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje nieprzekazanie do organu prowadzącego rejestr zgłoszenia. W związku ze szczególnym charakterem procedury w sprawie wykreślenia związku z rejestru, rozważyć należałoby natomiast zastosowanie w takim przypadku mechanizmu wykreślenia „z urzędu” zlikwidowanego związku z rejestru, celem skutecznego zakończenia tejże procedury.
POSTĘPOWANIA WSZCZĘTE I NIEZAKOŃCZONE
Projekt rozporządzenia nie zawiera przepisów przejściowych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zawiera jednakże sama nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że zgromadzenie związku, rada upoważnionej gminy albo rada upoważnionego powiatu zgłosi wniosek o zastosowanie nowych przepisów.
Dokonywane nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym zmiany w organizacji i funkcjonowaniu związków samorządowych były długo oczekiwane przez środowiska samorządowe. Nie ulega wątpliwości, że zmianom ustawowym muszą towarzyszyć adekwatne zmiany rozporządzeń w zakresie procedur rejestracyjnych. Procedowane obecnie projekty rozporządzeń ocenić należy, co do zasady, pozytywnie. Część jednak z projektowanych regulacji rodzi wątpliwości prawne, które mogą znaleźć swoje praktyczne przełożenie w toku stosowania nowych przepisów. Pokładać należy nadzieję, że zostaną one dostrzeżone w trakcie prac legislacyjnych, tak by ostatecznie przyjęte rozwiązania były możliwie jasne oraz zgodne z celem nowych przepisów, jakim jest usprawnienie procedur rejestracyjnych.
Anna Kudra
prawnik w Dziale Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej
Dr Krystian Ziemski & Partners sp. k. w Poznaniu
