Ważne zmiany w KPA
AKTUALNOŚCI / TEMAT MIESIĄCA - SAS 3/2017
7 kwietnia 2017 r. Sejm przyjął przedstawione przez Senat poprawki do ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i obecnie ustawa oczekuje na podpis Prezydenta RP. Nowelizacja ma wejść w życie 1 czerwca 2017 r. Jako powody nowelizacji ustawodawca wskazał przede wszystkim przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym m.in. „piętrowość” procedur administracyjnych, rozumianą jako konieczność zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, zbyt częste wydawanie przez organy administracji decyzji kasatoryjnych, tj. uchylających decyzję i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz nadmierny formalizm i rygorystycznie postrzegana władczość.
Zmiany dotyczą m.in. zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7a i art. 8a k.p.a. oraz w zmienionych art. 8 i art. 13 k.p.a.
PRZYJAZNA INTERPRETACJA PRZEPISÓW
(IN DUBIO PRO LIBERTATE - ART. 7A K.P.A., ART. 81A K.P.A.)
Nowelizacja wprowadza zasadę przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), których znaczenie nastręcza trudności, co stanowi modyfikację zawartej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego będzie nałożenie na stronę obowiązku (w szczególności – nałożenie lub wymierzenie kary administracyjnej) bądź odebranie lub ograniczenie przysługującego jej uprawnienia, organ administracji będzie zobowiązany przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony.
Zasady określonej w art. 81a k.p.a. nie stosuje się:
- jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
- jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;
- jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
- w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
ZASADY BEZSTRONNOŚCI, RÓWNEGO TRAKTOWANIA
I PROPORCJONALNOŚCI (ART. 8 K.P.A.)
Nowelizacja przewiduje uzupełnienie katalogu zasad ogólnych k.p.a. o zasadę proporcjonalności (adekwatności), bezstronności i zasadę równego traktowania (w art. 8 k.p.a.).
ZASADA WSPÓŁDZIAŁANIA ORGANÓW DLA DOBRA POSTĘPOWANIA (ART. 8A K.P.A.)
Wprowadzana jest również zasada współdziałania administracji publicznej dla dobra postępowania przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy (art. 8a k.p.a.). A zatem przy współdziałaniu kilku organów (przede wszystkim w sytuacjach określonych w art. 106 k.p.a.), właściwe organy dążyć do ograniczania formalizmu z korzyścią dla efektywności współpracy i sprawności postępowania.
ZASADA POLUBOWNEGO ROZSTRZYGANIA KWESTII SPORNYCH (ART. 13 K.P.A.)
Nowelizacja zmienia zasady ugodowego załatwiania spraw (art. 13 k.p.a.), przez rozszerzenie i modyfikację jej zakresu. Obok dotychczasowej ugody proponuje się wprowadzenie mediacji, tj. nowej metody dochodzenia do rozstrzygnięcia sprawy, należącej do grupy alternatywnych metod rozwiązywania sporów.
MODYFIKACJA ZASADY DWUINSTANCYJNOŚCI (ART. 15 K.P.A.)
Zmienia się art. 15 k.p.a. przez uzupełnienie zawartej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego o zastrzeżenie, że przepisy szczególne mogą przewidywać odstępstwo od tej zasady, choć należy zaznaczyć, że celem ustawy nie jest rezygnacja z zasady dwuinstancyjności.
DEFINICJA DECYZJI PRAWOMOCNEJ (ART. 16 § 3 K.P.A.)
Wprowadzono definicję decyzji prawomocnej. Zgodnie z jej brzmieniem decyzja jest prawomocna, jeżeli nie można jej zaskarżyć do sądu, niezależnie od przyczyn. W rozumieniu projektowanego art. 16 § 3 k.p.a. nie można zaskarżyć decyzji, gdy zakazuje tego przepis prawa, gdy upłynął termin do zaskarżenia decyzji czy z powodu już zrealizowanej sądowej kontroli (tj. jeżeli sąd odrzucił lub oddalił skargę albo umorzył postępowanie).
BEZCZYNNOŚĆ ORGANU I PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIA, PONAGLENIE (ART. 36–38 K.P.A.)
Nowelizacja wprowadza:
- zdefiniowanie pojęć bezczynności i przewlekłości,
- środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia (zamiast dotychczasowego zażalenia),
- poprawienie procedury rozpoznania ponaglenia,
- usunięcie wątpliwości co do terminu, w jakim można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z nowymi przepisami, przez „bezczynność” rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a., natomiast „przewlekłość” występuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy.
Przesłanką wniesienia ponaglenia jest zaistnienie stanu przewlekłości postępowania lub bezczynności organu, przy czym zasadą jest wnoszenie ponaglenia do organu wyższego stopnia (w rozumieniu art. 17 k.p.a.) za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Nowelizacja przewiduje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania (tj. skargę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a.) można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ponaglenia.
WSKAZANIE PRZESŁANEK WYDANIA DECYZJI ZGODNEJ Z ŻĄDANIEM STRONY (ART. 79A K.P.A.)
Zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania stronie przesłanek, których spełnienie zależy od strony, a które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strona korzystając z terminu określonego w art. 10 k.p.a. będzie mogła postarać się uzupełnić materiał dowodowy i wykazać spełnienie przesłanek do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.
MILCZĄCE ZAŁATWIENIE SPRAWY
Podstawę prawną do milczącego załatwienia sprawy stanowił będzie przepis prawa materialnego i przybierze dwie formy: gdy organ nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo gdy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
FAKULTATYWNY WNIOSEK O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY
W celu przyspieszenia postępowania, wprowadzono zasadę fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku sprawy rozpoznawanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze.
ZRZECZENIE SIĘ PRAWA DO ODWOŁANIA
Również w celu przyspieszenia postępowania wprowadzono w art. 127a k.p.a. zasadę, zgodnie z którą strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania. Oświadczenie w formie pisemnej będzie składane przed organem, który wydał decyzję. W przypadku wielości stron decyzja staje się ostateczna, gdy każda z nich złoży oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania.
ZMIANA ZAKRESU POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO W II INSTANCJI I PODSTAW DO WYDANIA DECYZJI KASATORYJNEJ
Kolejną istotną zmianą jest ograniczenie liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeśli zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, organ odwoławczy powinien na zgodny wniosek wszystkich stron przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerszym zakresie niż wynikający z aktualnego brzmienia art. 136 k.p.a. (albo zlecić organowi I instancji, gdy przyczyni się to do przyspieszenia postępowania), jeśli jest to potrzebne do zakończenia sprawy decyzją merytoryczną. Dodatkowo w art. 138 § 2a wskazano, że jeśli organ I instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji kasatoryjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa.
SPRZECIW OD DECYZJI KASATORYJNEJ
Wprowadzono sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, który zastąpi obecnie przysługującą stronie skargę na taką decyzję i który będzie rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. W takim postępowaniu sąd będzie oceniał jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Strona będzie mogła wnieść sprzeciw za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji kasatoryjnej. Organ będzie mógł uwzględnić sprzeciw w terminie 14 dni od jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo § 4 k.p.a. lub przekazać sprzeciw wraz z aktami sprawy sądowi. Co istotne nawet brak przekazania sprzeciwu sądowi nie będzie stał na przeszkodzie do jego rozpoznania. Sąd rozpozna wówczas sprawę na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu. W przypadku nieprzekazania sprzeciwu w terminie – na wniosek skarżącego – sąd orzeknie także o wymierzeniu organowi grzywny (por. art. 55 p.p.s.a.). Sąd powinien rozpoznać sprzeciw w terminie 30 dni od dnia jego wpływu, zasadniczo na posiedzeniu niejawnym. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyli decyzję kasatoryjną, a ponadto może orzec z urzędu lub na wniosek strony grzywnę, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala. Od wyroku sądu uwzględniającego sprzeciw nie będzie przysługiwał środek odwoławczy (zaskarżalne zażaleniem będzie zawarte w wyroku postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny), natomiast wyrok oddalający sprzeciw, będzie zaskarżalny skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny będzie rozstrzygał na posiedzeniu niejawnym.
Nowelizacja reguluje także szereg innych kwestii, m.in. ogólne reguły określające zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i Europejską Współpracę Administracyjną, a także określa zasady prowadzenia postępowania uproszczonego.
Paweł Groński
