Prawne aspekty dziedziczenia majątku przez gminy

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2021

Celem regulacji, wchodzących w zakres prawa spadkowego jest zapewnienie, aby prawa o charakterze majątkowym przynależne do określonego podmiotu nie wygasały wraz ze śmiercią osoby, której przysługiwały. Dlatego też, aby zapewnić ciągłość praw majątkowych, w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada nieistnienia spadków bezdziedzicznych.

Polski ustawodawca w katalogu grup spadkobierców ustawowych przewidział grupę, której członkowie, określani mianem spadkobierców koniecznych lub przymusowych, nie mogą odrzucić spadku, jeżeli ich powołanie do dziedziczenia wynika z ustawy. W świetle art. 1023 Kodeksu cywilnego wskazanymi powyżej spadkobiercami koniecznymi są gmina oraz Skarb Państwa.
Zgodnie z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, z tą też chwilą w myśl art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek. Przy czym w art. 926 § 1 k.c. polski ustawodawca przewidział, iż powołanie do spadku może wynikać z ustawy albo z testamentu, przyznając jednocześnie prymat dziedziczeniu testamentowemu, albowiem dziedziczenie ustawowe następuje wtedy, gdy spadkodawca nie pozostawił testamentu bądź jego testament jest nieważny.
Zgodnie z obecną regulacją w sytuacji, gdy spadkobierca nie pozostawił testamentu bądź jego testament jest nieważny, spadek przypada określonym w Kodeksie cywilnym spadkobiercom ustawowym, którzy podzieleni są na kilka grup, poczynając od małżonka oraz bliższych i dalszych krewnych, aż po podmioty publicznoprawne tj. gminę oraz Skarb Państwa, przy czym zasadą jest, iż spadkobiercy należący do grupy dalszej dochodzą do dziedziczenia dopiero wówczas, gdy nie ma spadkobierców należących do grupy bliższej.
Gmina oraz Skarb Państwa wchodzą w skład ostatniej grupy spadkobierców ustawowych, co wynika wprost z art. 935 k.c. w świetle którego w przypadku braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy, powołanych do dziedziczenia z ustawy spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. W związku z powyższym dziedziczy ona również prawa do nieruchomości (lub na nieruchomości) położonej na obszarze innej gminy. Natomiast Skarb Państwa powołany jest do dziedziczenia jako spadkobierca ustawowy jedynie w sytuacji, gdy nie da się ustalić ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej albo ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy znajdowało się za granicą.
Warto zauważyć, iż regulacje zawarte w przedmiotowym artykule nie stanowią w polskim prawie novum, albowiem już artykuł 27 § 1 Dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe przewidywał regulacje niemal tożsame do obecnie obowiązujących. Jednakże wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej i związaną z tym likwidacją samorządu terytorialnego, pomimo iż treść art. 27 § 1 prawa spadkowego nie uległa zmianie, utracił on jednak praktyczne znaczenie. Gmina odzyskała status spadkobiercy koniecznego dopiero w wyniku reaktywacji samorządu terytorialnego w 1990 r. oraz wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, albowiem w świetle regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym w brzmieniu sprzed wejścia w życie wskazanej ustawy, jedynym spadkobiercą koniecznym był Skarb Państwa.

REGULACJE NORMUJĄCE SYTUACJĘ GMIN JAKO SPADKOBIERCÓW USTAWOWYCH

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 1023 § 1 k.c. gmina, tak jak Skarb Państwa, nie może odrzucić spadku, który przypadł jej z mocy ustawy. Powyższa regulacja jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 1012 k.c., w świetle którego spadkobierca może złożyć oświadczenie o odrzuceniu spadeku. W związku z powyższym dochodząca do dziedziczenia z ustawy gmina, nie składa oświadczenia o odrzuceniu spadku, natomiast ewentualnie złożone oświadczenie należy uznać za nieważne na skutek sprzeczności z wyraźnym brzmieniem ustawy. Ponadto odrzucenie spadku przez gminę w żadnym wypadku nie spowoduje jego nabycia przez Skarb Państwa, jednakże przedmiotowe regulacje nie stoją na przeszkodzie, aby gmina zawarła ze Skarbem Państwa na zasadach ogólnych umowę zbycia spadku na podstawie, której to umowy gmina przeniesie na Skarb Państwa nabyty przez siebie spadek. Konsekwencją powyższych regulacji jest także fakt, iż gmina ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy nie może też zrzec się spadku w drodze zawarcia ze spadkodawcą uregulowanej art. 1048 k.c. umowy o zrzeczenie się dziedziczenia. Natomiast zawarcie takiej umowy przez gminę będzie zawsze nieważne, a w szczególności nie spowoduje, iż spadkobiercą stanie się Skarb Państwa. Powyższa regulacja jest tym bardziej uzasadniona przez fakt, iż niewątpliwie znaczne trudności praktyczne powodowałoby ustalenie, czy gmina będąca stroną umowy o zrzeczeniu się dziedziczenia, będzie gminą ostatniego miejsca zamieszkania przyszłego spadkodawcy. Ponadto w doktrynie przyjmuje się, iż potencjalna gmina ostatniego zamieszkania przyszłego spadkodawcy nie może być wyłączona od dziedziczenia ustawowego w drodze zawarcia przez spadkodawcę tzw. testamentu negatywnego.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 1023 § 2 k.c. gmina nie składa oświadczenia o przyjęciu spadku, a spadek uważa się za przyjęty z dobrodziejstwem inwentarza, oznacza to, iż gmina jako spadkobierca ustawowy ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe tylko do wartości ustalonego w wykazie inwentarza albo spisie inwentarza stanu czynnego spadku. Regulacja art. 1023 § 2 k.c. tak jak regulacja zawarta w §1 tegoż artykułu jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 1012 k.c., w świetle którego spadkobierca może albo przyjąć spadek bez ograniczenia odpowiedzialności za długi tzw. przyjęcie proste albo przyjąć spadek z ograniczeniem tej odpowiedzialności tzw. przyjęcie z dobrodziejstwem inwentarza, albowiem jak wskazano powyżej, spadek przyjęty przez gminę uważa się zawsze za przyjęty z dobrodziejstwem inwentarza.

Złożone przez gminę oświadczenie o przyjęciu spadku wprost, podobnie jak oświadczenie o odrzucenie spadku, byłoby nieważne na skutek sprzeczności z wyraźnym brzmieniem ustaw.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ GMINY ZA DŁUGI SPADKOWE Z WŁASNEGO MAJĄTKU

Ponadto analizowana regulacja jest również przepisem szczególnym w stosunku do art. 1015 § 1 i 2 k.c., albowiem gmina odmiennie niż pozostali spadkobiercy ustawowi przyjmuje spadek już z chwilą powołania do spadku i od tej chwili odpowiada za długi spadkowe pro viribus patrimonii, a więc z własnego majątku do wartości stanu czynnego spadku.
Powyższe rozwiązanie przewidujące, że gmina odpowiada za długi spadkowe z własnego majątku do wartości stanu czynnego spadku już od chwili otwarcia spadku jest w doktrynie przedmiotem powszechnej krytyki, albowiem uważane jest za zbyt daleko idące uproszczenie możliwości zaspokojenia się przez wierzycieli spadku z majątku publicznego. Ponadto kształtuje ono odpowiedzialność gminy oraz Skarbu Państwa w sposób mniej korzystny w porównaniu do odpowiedzialności spadkobierców zarówno ustawowych testamentowych, którzy w świetle art. 1030 k.c. do chwili przyjęcia spadku ponoszą odpowiedzialność za długi spadkowe wyłącznie ze spadku tzw. odpowiedzialność cum viribus patrimonii, a dopiero od chwili przyjęcia spadku z całego swojego majątku. Natomiast jak już omówiono powyżej, gmina występująca jako spadkobierca ustawowy ponosi odpowiedzialność za długi spadkowe z całego majątku już od chwili powołania do spadku, a okoliczność, iż odpowiedzialność ta jest ograniczona do wysokości wartości stanu czynnego spadku, nie wpływa na fakt, że odpowiedzialność gminy nie jest ograniczona do składników majątku spadkowego, a więc obejmuje nie tylko mienie spadkowe, ale całe mienie gminne, które stanowi również mienie publiczne. W związku z powyższym długi zmarłej osoby fizycznej bardzo często zostają zaspakajane ze środków publicznych.

GMINA SPADKOBIERCĄ TESTAMENTOWYM

Nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyszły spadkodawca w wyniku sporządzenia testamentu, ustanowił gminę swoim spadkobiercą testamentowym. W takim przypadku nie mają zastosowania omówione powyżej regulacje zamieszczone w art. 1023 k.c., dlatego też wówczas gmina może przypadający jej z mocy testamentu spadek odrzucić bądź przyjąć wprost, bądź przyjąć go z dobrodziejstwem inwentarza. Przy czym w wypadku, gdy gmina nie złoży żadnego oświadczenia woli o przyjęciu lub odrzuceniu spadku w sześciu miesięcy od dnia, w którym dowiedziała się o tytule swego powołania, zgodnie z art. 1015 § 2 k.c. nabędzie spadek z dobrodziejstwem inwentarza.

SPIS INWENTARZA

Natomiast w celu ustalenia swojego zakresu odpowiedzialności, gmina zmuszona jest ustalić wartości aktywów spadku poprzez sporządzenie spisu inwentarza lub wykazu inwentarza. Odnosząc się w pierwszej kolejności do procedury sporządzenia spisu inwentarza, należy wyraźnie podkreślić, że pomimo iż, gmina powołana do dziedziczenia z ustawy w każdym przypadku uważana jest za przyjmująca spadek z dobrodziejstwem inwentarza, postanowienie o sporządzeniu spisu inwentarza nie jest wydawane przez sąd z urzędu, dlatego też gmina w celu sporządzenia spisu inwentarza obowiązana jest wystąpić na podstawie art. 637 § 1 k.c. do sądu z wnioskiem o wydanie postanowienia o sporządzeniu spisu inwentarza. Przy czym w świetle art. 6371 k.p.c. wniosek o sporządzenie spisu inwentarza może być także zgłoszony bezpośrednio komornikowi, który byłby właściwy do wykonania postanowienia sądu spadku o sporządzeniu spisu inwentarza. Odnosząc się w następnej kolejności do procedury sporządzenia wykazu inwentarza należy wskazać, iż wykaz inwentarza w przeciwieństwie do spisu inwentarza stanowi dokument prywatny, sporządzany przez spadkobiercę na urzędowym formularzu, którego wzór został zamieszczony w Rozporządzeniu Minister Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie określenia wzoru wykazu inwentarza oraz sposobu udostępniania druków tego wzoru. Na mocy art. 6363 § 1 wykaz może być złożony w sądzie spadku lub w sądzie, w którego okręgu znajduje się miejsce zamieszkania składającego wykaz, przy czym przedmiotowy wykaz zgodnie z § 2 przedmiotowego artykułu może być złożony także przed notariuszem i zostaje objęty protokołem.

JAK W PRAKTYCE WYGLĄDA WYKONYWANIE PRAW I OBOWIĄZKÓW SPADKOBIERCY PRZEZ GMINY?

Odpowiadając na to pytanie, należy sięgnąć do informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) w zakresie wykonywania praw i obowiązków przez gminy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż wyniki kontroli nie są korzystne dla gmin, gdyż jak wynika z treści przedmiotowych informacji, w większości skontrolowanych gmin nie prowadzono rozpoznania w zakresie możliwości pozyskania masy spadkowej w drodze dziedziczenia, a także nie inicjowano postępowań spadkowych w przypadku pozyskania informacji o możliwości dziedziczenia spadku. Z ogólnej liczby 1296 rozpoczętych w badanym okresie postępowań spadkowych zainicjowanych przez skontrolowane gminy zostało 224 postępowania, a więc zaledwie 17,2% ogólnej liczby rozpoczętych postepowań spadkowych. Ponadto nie podejmowano też działań w celu ustalenia wartości stanu czynnego spadku w przypadku dziedziczenia z dobrodziejstwem inwentarza. Niejednokrotnie wystąpiły również przypadki niedochodzenia wynagrodzenia za korzystanie przez inne podmioty z majątku stanowiącego spadek gminy. Również wnioski o ujawnienie w księgach wieczystych praw gmin do odziedziczonych nieruchomości nie były składane lub były składane z opóźnieniem. W związku z powyższym zdaniem NIK gminy poprzez omówioną powyżej działalność dopuszczały się naruszania wyrażonej w art. 50 ustawy o samorządzie gminnym zasady zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym oraz jego ochrony.
Ponadto w treści analizowanych informacji, wskazano także na powszechnie występujący problem niedostatecznego wykorzystywania przez gminy, obowiązujących od dnia 1 lipca 2016 r. udogodnień wynikających ze zmiany ustawy Prawo bankowego i ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Zgodnie z obecnie obowiązującymi art. 111c ustawy Prawo bankowe oraz art. 13c ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, w przypadku rozwiązania albo wygaśnięcia odpowiednio umowy rachunku bankowego lub imiennego rachunku członka kasy, zarówno bank, jak i kasa zobowiązane są poinformować gminę ostatniego miejsca zamieszkania posiadacza rachunku bankowego lub członka kasy o m.in. wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bądź rachunkach, a także o możliwości nabycia przez nią prawa do ww. środków pieniężnych, zgodnie z art. 935 k.c. Wprowadzenie obowiązku przekazywania gminom powyższych informacji, miało na celu umożliwienie gminie ostatniego miejsca zamieszkania posiadacza rachunku bankowego, jako potencjalnej spadkobierczyni ustawowej tego podmiotu, otrzymanie informacji o wysokości środków pieniężnych znajdujących się na jego rachunku bankowym w chwili rozwiązania lub wygaśnięcia umowy rachunku bankowego oraz o dyspozycjach dokonanych na tym rachunku po tej chwili. Co w konsekwencji miało doprowadzić do szerszego korzystania przez gminy z możliwości objęcia spadku, a tym samym do zasilenia gminnych budżetów dodatkowymi środkami pieniężnymi. Jednakże jak wykazały wyniki przeprowadzonej kontroli w trzech z dziewięciu miast na prawach powiatu, gdzie liczba zawiadomień z banków i SKOK wskazujących na potencjalną możliwość dziedziczenia oraz wysokość kwot pieniężnych była szczególnie wysoka, nie podejmowano żadnych działań lub podejmowano działania w znikomym stopniu. Zdaniem NIK przyczynę powyższej sytuacji stanowił brak wyraźnie określonych zasad postępowania z otrzymanymi zawiadomieniami oraz nieprowadzenie w tym zakresie analiz, a w konsekwencji nie dysponowanie wiedzą o wysokości zgromadzonych środków na rachunkach bankowych, stanowiących potencjalne źródło zasilenia gminy w dochody własne. Zdaniem NIK, aby zapobiegać przedstawionym powyżej sytuacjom, gminy powinny dążyć do zintensyfikowania działań w celu efektywnego wykorzystania informacji z banków, SKOK oraz od innych podmiotów, o możliwości nabycia prawa do spadku zgodnie z art. 935 k.c. Należy jednak podkreślić, iż zdaniem NIK nie bez znaczenia dla aktywności gmin w kwestii wykorzystywania uzyskanych z banków informacji jest także fakt przekazywania przez banki niepełnych oraz niejednolitych informacji dotyczących spadkodawców, a więc niespełniających wymogów określonych dla takich informacji w art. 111c Prawa bankowego. W związku z powyższym, zdaniem NIK zasadne jest podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego środków nadzorczych w celu wyegzekwowania od banków jednolitego i pełnego wywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 111c Prawa bankowego.
Najwyższa Izba Kontroli w treści analizowanych informacji, zwróciła się do ministra sprawiedliwości z wnioskiem o dokonanie analizy przepisów prawa spadkowego w kontekście szczególnej pozycji gminy jako spadkobiercy, ukierunkowanej w szczególności na rozważenie możliwości wprowadzenia przepisów umożliwiających wydawanie przez sąd z urzędu postanowienia o sporządzeniu spisu inwentarza wraz z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku przez gminę (jeżeli spis inwentarza nie był wcześniej sporządzony) oraz wprowadzających zawity termin na sporządzenie spisu inwentarza dla gminy, jako spadkobiercy, a także gwarantujących możliwości prowadzenia egzekucji z majątku gminy przez wierzycieli spadkowych dopiero po sporządzeniu i otrzymaniu przez gminę spisu inwentarza.

Łukasz Żurowski
Kancelaria Prawna Filipek & Kamiński

PODSTAWA PRAWNA:
– Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, 2320).
– Dekret z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz.U. 1946 nr 60 poz. 328)
– Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.1950.14.130)
– Ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 49 poz. 408)
– Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575, 1578, 2320, z 2021 r. poz. 11.)
– Postanowienie Sądu Najwyższego z 10.6.1964 r., III CR 81/64, Legalis
– Wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII Pa 16/17, Legalis.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa