Konsekwencje nieudzielenia wójtowi,

burmistrzowi, prezydentowi miasta wotum zaufania

DODATEK BIULETYN SAMORZĄDOWCA / ANALIZY SAMORZĄDOWE - SAS 3 / 2019

Wraz z wprowadzeniem do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) instytucji raportu o stanie gminy, wprowadzony został również nowy instrument prawny, umożliwiający radzie gminy wyrażenie oceny pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tj. wotum zaufania.

Wotum zaufania jest konsekwencją oceny przez radę gminy przygotowanego i przedstawionego raportu o stanie gminy, nad którym następnie przeprowadzona została debata. Jak wynika z przepisu art. 28 aa ust. 9 zdanie pierwsze u.s.g., „Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania”. Warto przy tym zauważyć, że wotum zaufania stanowi pewnego rodzaju uzupełnienie dotychczas corocznie dokonywanej oceny wójta przez radę gminy, w zakresie wykonania przez niego budżetu gminy, tj. procedury absolutoryjnej. Co więcej, ustawodawca zdecydował się na połączenie dokonywania przez radę obu tych ocen na jednej sesji w corocznym terminie do dnia 30 czerwca, co wynika z przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (przepis art. 28aa ust. 4 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi bowiem w tym zakresie, że „Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi”).

Przed określeniem konsekwencji, jakie grożą wójtowi w przypadku nieudzielenia mu wotum zaufania, warto zaznaczyć, że wyżej przywołanym przepisem art. 28 aa ust. 9 zdanie pierwsze u.s.g. ustawodawca jednoznacznie przyjął, że rada gminy głosuje w sprawie udzielenia wotum zaufania. Tym samym głosowanie to odbiega od większości dokonywanych przez radę gminy głosowań, które to zazwyczaj odbywają się nad projektem konkretnej uchwały. Zaznaczenie to jest o tyle istotne, że ustawodawca przewidział wyraźne i konkretne konsekwencje działania podejmowanego przez radę, które są uzależnione od wyniku tego głosowania – konsekwencją tego głosowania jest bowiem przyjęcie przez radę gminy jednej z dwóch następujących uchwał:

  • uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania;
  • uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania.

W zdaniu drugim ww. przepisu art. 28 aa ust. 9 u.s.g. określono bowiem, że „Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy” (a więc ustawodawca zastosował analogiczny sposób głosowania, jak przy udzielaniu wójtowi absolutorium). Tym samym, jeżeli w głosowaniu w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania za udzieleniem tego wotum zagłosowała bezwzględna większość radnych ustawowego składu rady, podjęta zostanie uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania. Brak bezwzględnej większości głosów „za” w tymże głosowaniu oznaczać będzie ziszczenie się przesłanki do zastosowania zdania trzeciego ww. przepisu art. 28 aa ust. 9 u.s.g. Przepis ten stanowi, że „Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania”. Ustawodawca tym samym samodzielnie, a przy tym wyraźnie i jednoznacznie przesądził, że brak przyjęcia uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania jest jednoznaczny z przyjęciem (podjęciem) uchwały o przeciwstawnej treści, tj. uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Oznacza to brak potrzeby dokonywania kolejnego głosowania w sprawie – tym razem nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania. Ta druga uchwała jest bowiem konsekwencją wyniku głosowania rady, które to głosowanie – raz jeszcze należy podkreślić – odbywa się nie w sprawie przyjęcia uchwały, a w sprawie udzielenia wotum zaufania.

BEZWZGLĘDNA WIĘKSZOŚĆ GŁOSÓW

Na marginesie warto pamiętać, co oznacza „bezwzględna większość głosów”, bowiem bardzo często jest ona mylnie wyjaśniana jako większość 50 proc. plus jeden głos. Taki sposób liczenia bezwzględnej większości głosów wyłącznie w przypadku parzystych wyników daje prawidłową wartość (które to parzyste wyniki przy ustawowym składzie rady występują bardzo rzadko). Celem dokonania prawidłowego wyliczenia ilości głosów potrzebnych do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, można posłużyć się wyjaśnieniem dokonanym w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny już ponad 25 lat temu – w wyroku z dnia 16 września 1993 r. (sygn. SA/Kr 1351/93) Sąd ten orzekł, że bezwzględna większość głosów to „pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów”. Przekładając to na głosowanie w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania przyjąć należy, że uchwała w sprawie wyrażenia wójtowi wotum zaufania będzie podjęta, gdy liczba głosów „za” będzie co najmniej pierwszą liczbą naturalną przewyższającą połowę ustawowego składu rady – przykładowo w radach najmniejszych gmin (do 20 tysięcy mieszkańców), gdzie liczba radnych wynosi 15, uchwała w sprawie wyrażenia wójtowi wotum zaufania zostanie podjęta, gdy w głosowaniu w sprawie wyrażenia tego wotum „za” zagłosuje co najmniej 8 radnych (nie 9, jak gdybyśmy przyjęli sposób liczenia wyniku głosowania jako 50 proc. plus 1 głos).

KONSEKWENCJE

Przechodząc z kolei do samych konsekwencji nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, w pierwszej kolejności zauważyć warto, że konsekwencje na szczeblu gminnym są odmienne od tych przyjętych przez ustawodawcę na dwóch pozostałych szczeblach samorządu terytorialnego (tj. na szczeblu powiatowym i na szczeblu samorządu województwa). W przypadku zarządu powiatu i zarządu województwa już bowiem jednorazowe nieudzielenie wotum zaufania tym organom przez organ stanowiący tej jednostki (tj. odpowiednio: przez radę powiatu albo sejmik województwa) jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie ocenianego w ten sposób organu wykonawczego. Z uwagi na inną konstrukcję organu wykonawczego w gminie oraz inny sposób kreacji tego organu (osoba pełniąca funkcję wójta jest wszak wybierana w wyborach bezpośrednich – z czym nie mamy do czynienia na szczeblu powiatowym i samorządu województwa) ustawodawca zdecydował się na umożliwienie radzie gminy – po spełnieniu określonych przepisami prawa przesłanek – zainicjowanie procedury przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Aby to było jednak możliwe, niezbędne jest nieudzielenie wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach (patrz: art. 28 aa ust. 10 u.s.g.).

Rada gminy może (ale nie musi) w takim przypadku podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do jej samodzielnego uznania (użycie przez ustawodawcę sformułowania, że rada „może” podjąć uchwałę).

W przypadku, gdy rada gminy zdecyduje się na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu takiego referendum – stosownie do postanowień przepisu art. 28aa ust. 10 zdanie drugie u.s.g. – przepisy art. 28 a ust. 3 i 5 u.s.g. odpowiednio znajdą zastosowanie. Oznacza to, że rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Uchwałę tę rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (a więc niejawnym z imiennym wykazem głosowania poszczególnych radnych!).

Z punktu widzenia dokonywanej oceny (tj. udzielania wotum zaufania) i ewentualnych konsekwencji, jakie mogą grozić wójtowi w przypadku, gdy ocena przez dwa lata z rzędu będzie negatywna, istotne jest również rozważenie sytuacji, w której na stanowisku wójta dochodzi do zmiany personalnej (w wielu gminach taka sytuacja miała miejsce, chociażby przy ostatnich wyborach, które odbyły się jesienią 2018 r.). W tym kontekście należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca powiązał udzielanie wotum zaufania nie osobie, która w danym momencie pełni funkcję wójta, a samemu wójtowi (jako organowi wykonawczemu gminy). Jest to konsekwencją przyjęcia, że wotum zaufania udziela się jako formę oceny przygotowanego i przedstawionego raportu o stanie gminy, nad którym następnie przeprowadza się debatę. Raport ten jest bowiem również podsumowaniem działalności organu, a nie osoby pełniącej funkcję tego organu. Tym samym, nawet w przypadku zmiany na stanowisku wójta, nowa osoba pełniąca tę funkcję przedstawia podsumowanie działalności organu za cały rok, a nie wyłącznie za okres, w którym w danym roku ową funkcję pełniła.
Konsekwencją powyższego jest to, że w praktyce może się zdarzyć, że wójt (którego funkcję pełni już nowa osoba – po zmianach, jakie się dokonały wskutek przeprowadzonych wyborów samorządowych) nie otrzyma wotum zaufania, dokonana przez radę gminy ocena pracy tego organu za cały rok jest negatywna. W świetle tak skonstruowanych przepisów u.s.g. dotyczących raportu o stanie gminy, z takim rozwiązaniem należy się pogodzić. Co jednak istotne, nie należy tracić z oczu faktu, że o ile wotum zaufania dotyczy organu, o tyle konsekwencje przewidziane przez ustawodawcę (tj. możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta) dotyczą już wyraźnie konkretnej osoby pełniącej funkcję wójta. I w tym właśnie aspekcie niedopuszczalne jest, aby rada gminy podjęła stosowną uchwałę inicjującą procedurę przeprowadzenia referendum w przypadku, gdy nieudzielenie wotum zaufania w dwóch kolejnych latach nie odnosiło się do tej samej osoby pełniącej funkcję wójta. Podjęta w tej sytuacji taka uchwała będzie obarczona wadą prawną i uchwała ta powinna zostać wyeliminowana przez wojewodę, jako organ nadzoru nad działalnością gminy. W przypadku, gdy wojewoda nie stwierdzi nieważności tej uchwały, zasadne jest przyjęcie tezy, że osoba będąca wójtem na pełne prawo do wniesienia samodzielnie skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. („Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”).
Na zakończenie niniejszych rozważań warto również podkreślić, że podjęcie przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta zainicjuje procedurę, która szczegółowo określona jest przepisami ustawy o referendum lokalnym. Tym samym, rada gminy decydując się na takie działanie musi być świadoma ich konsekwencji, a zwłaszcza tych wynikających z przepisu art. 67 ust. 3 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że „Jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady gminy ulega zakończeniu z mocy prawa”.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa