Samorząd w dobie pandemii

– konieczność zapewnienia potencjału finansowego

BIULETYN SAMORZĄDOWCA / ANALIZY SAMORZĄDOWE

Dotychczas uchwalone regulacje w ramach tzw. Tarczy antykryzysowej częściowo odpowiadają na potrzeby samorządu. Jednak skutki pandemii, w tym gospodarcze, wpłyną na uszczuplenie dochodów budżetowych. Konieczne będzie pozyskiwanie środków z innych źródeł, w tym z finansowania dłużnego oraz dokonanie kolejnych zmian legislacyjnych.

Samorząd terytorialny i jego organy, jako organizatorzy życia lokalnej wspólnoty pełnią ważną rolę w stymulowaniu jej rozwoju. W dobie pandemii koronawirusa ich działania istotne będą zarówno z perspektywy pobudzania inwestycji gospodarczych, jak i wykonywania innych zadań publicznych, w tym z zakresu ochrony zdrowia, pomocy społecznej czy oświaty. Działania te wiążą się jednak z koniecznością zapewnienia JST potencjału finansowego.
Obecnie zatem szczególnie istotne jest kompleksowe uregulowanie możliwości zwiększania długu i deficytu JST, zapewnienie adekwatnych transferów z budżetu państwa na wykonywanie zadań własnych JST, w tym związanych ze zwalczaniem koronawirusa oraz dokonanie zmiany w kategoriach i wysokości dochodów własnych JST.

OBECNE UŁATWIENIA

Aktualne regulacje z ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych („ustawa antywirusowa”) dotyczą głównie 3 zagadnień:

  • dokonywania zmian w budżecie i WPF JST (art. 15 zn i art. 15zo) przez organ wykonawczy JST (dotychczas konieczne były stosowne decyzje/uchwały organu stanowiącego, np. rady gminy),
  • udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających jednostce z tytułu gospodarowania nieruchomościami – umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty płatności (art.  15zzzg),
  • nieznacznych możliwości zwiększenia zadłużenia JST z tytułu ponoszenia wydatków związanych ze zwalczaniem koronawirusa (art. 31zk i art. 31zl).

O ile rozwiązania z pkt. 1 i 2 nie budzą wątpliwości, o tyle analiza postanowień art. 31zk i art. 31 zl przedmiotowej ustawy skłania do konstatacji, iż zmiany te nie pozwalają na w pełni efektywne wykonywanie zadań przez JST w obecnej sytuacji.

ZMIANA W ZAKRESIE RÓWNOWAŻENIA BUDŻETU JST

W roku 2020 ustawodawca przewidział modyfikację tzw. zasady równoważenia dochodów i wydatków bieżących budżetu JST (art. 242 ustawy o finansach publicznych, dalej: u.f.p. ). Zgodnie z tą zasadą wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych i niewykorzystane środki pieniężne na rachunku bieżącym budżetu związane z funduszami UE oraz szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach (zasada ta odnosi się zarówno do etapu planowania, jak i wykonania budżetu).
W myśl art. 31zk w tym roku wydatki bieżące mogą być wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, o wydatki bieżące ponoszone w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w części, w jakiej zostały sfinansowane środkami własnymi.
Ustawodawca tym samym wyłączył spod zasady równoważenia wydatków i dochodów operacyjnych wydatki na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Za przeciwdziałanie COVID-19 rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19 (art. 2 ust. 2 ustawy antywirusowej).

W tym zakresie należy spojrzeć na dwa problemy:

  • ograniczenie regulacji wyłącznie do roku budżetowego 2020 (wydatki bieżące na przeciwdziałanie COVID-19 związane z przedsięwzięciami wieloletnimi mogą być ponoszone nie tylko w obecnym roku),
  • ograniczenie celu wydatków bieżących w sposób budzący wątpliwości co do klasyfikacji wydatków jako mieszczących się w tym celu. W szczególności zwalczanie skutków choroby COVID-19, w tym skutków społeczno-gospodarczych jest pojęciem szerokim. Może rodzić to liczne spory interpretacyjne organów nadzoru. Należałoby postulować dookreślenie przykładowego katalogu wydatków, czy wskazanie kategorii zadań publicznych, na których realizację poniesione wydatki w związku ze zwalczaniem skutków COVID-19 byłyby uznawane, jako nieobciążające zasady z art. 242 u.f.p.

POLUZOWANIE WSKAŹNIKÓW ZADŁUŻENIA

Zgodnie z art. 31zl ustawy antywirusowej przy ustaleniu na lata 2020-2025 relacji ograniczającej wysokość spłaty długu JST, wydatki bieżące budżetu jednostki będą podlegały pomniejszeniu o wydatki bieżące na obsługę długu. To rozwiązanie ma na celu zwiększenie możliwości zaciągania oraz spłaty zobowiązań przez samorządy. Jest ono modyfikacją art. 243 u.f.p. regulującego indywidualny wskaźnik zadłużenia JST.
Jednakże w praktyce wydaje się, że zmiana ta nie będzie skutkować znaczącym odciążeniem finansów JST. Wyłączenie obejmuje bowiem tylko wydatki bieżące na obsługę długu, czyli w większości przypadków odsetki od kredytów czy pożyczek.
Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem mogłoby być wyłączenie spod ustalenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia spłat rat kredytów lub pożyczek, czy spłat rat zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, które to zaciągane są w związku z koniecznością finansowania działań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Podobnie jak przy zastrzeżeniach do art. 31zk można postulować określenie katalogu zadań publicznych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, na których realizację zaciągnięte są określone tytuły dłużne, które to jednocześnie nie byłyby uznawane, jako obciążające indywidualny wskaźnik zadłużenia JST.

DALSZE DZIAŁANIA

Obecnie zapowiadane jest uchwalenie również specjalnego zestawu regulacji szczególnych, stanowiących kompleksową tarczę antykryzysową dla JST w ramach projektu ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych, udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19. Zaproponowano w nim dodatkowe regulacje – w stosunku do obecnie obowiązujących, a wprowadzonych w poprzednich wersjach „Tarczy antykryzysowej” – zmieniające w obecnym roku funkcjonowanie zasady równoważenia wydatków bieżących dochodami bieżącymi (art. 242 u.f.p.) oraz zasad obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia (art. 243 u.f.p.). Powinno to w pewnym stopniu pozwolić na trochę większe zadłużanie się samorządów, których dochody doznały znacznego uszczerbku.

Przykładowo w odniesieniu do art. 242 u.f.p. (proponowany art. 15zoa) zdecydowano, iż możliwe będzie uchwalenie zmiany budżetu JST na 2020 r. w sytuacji, w której relacja planowanych wydatków bieżących do planowanych dochodów bieżących w 2020 r. zostanie przekroczona zarówno:

  • w zakresie kwoty planowanych wydatków bieżących ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w części, w jakiej zostały sfinansowane dochodami majątkowymi lub przychodami uzyskanymi z tytułu zaciągnięcia zobowiązań dłużnych, określonych w art. 217 ust. 2 pkt 1–4 i 7 u.f.p. (np. kredyty, pożyczki), jak również
  • w zakresie planowanego ubytku dochodów (obliczanego w odniesieniu do dochodów planowanych w sprawozdaniu za pierwszy kwartał 2020 r.).

Ustawodawca niejako wyłącza spod zasady równoważenia planowanych wydatków bieżących planowanymi dochodami bieżącymi takie wydatki, które związane będą z realizacją zadań związanych przeciwdziałaniem COVID-19, co należy ocenić pozytywnie.
Niejasne jest jednak postanowienie ust. 4 omawianego przepisu. Odnosi się on bowiem do drugiej części zasady z art. 242, tj. konieczności spełniania zasady równoważenia wydatków bieżących dochodami bieżącymi, nie tylko na etapie ich planowania w uchwale budżetowej, ale także na etapie ich wykonania. Proponowane brzmienie obecnie stanowi, iż „Na koniec roku budżetowego 2020 ocena spełnienia zasady określonej w art. 242 u.f.p. następuje z uwzględnieniem wykonanych wydatków bieżących, ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz ubytku w wykonanych dochodach, będącego skutkiem wystąpienia COVID-19”. W związku z tym nie do końca jasne jest, czy w ostateczności kwota wykonanych wydatków bieżących oraz ubytku w wykonanych dochodach jest wyłączona spod zasady z art. 242 czy nie. Posłużono się bowiem stwierdzeniem „z uwzględnieniem”. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika jednak, iż celem ustawodawcy jest „wyłączenie” kwot takich wydatków bieżących i ubytków w dochodach bieżących także na etapie badania wykonania budżetu.
Niestety nadal nie doszczegółowiono znaczenia stwierdzenia „zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19”, co ograniczyłoby niepotrzebne rozbieżności interpretacyjne. Może okazać się, że w praktyce będzie trudno dowieść, iż określone wydatki bieżące (np. spłaty rat kredytów czy pożyczek) były właśnie związane z realizacją działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Ostatecznie bowiem zobowiązania dłużne zaciągane są na pokrycie (sfinansowanie) deficytu, który stanowi ogólny wynik dochodów i wydatków w  danym roku budżetowym.
Mniej entuzjastycznie należy odnieść się do zmian w zakresie tzw. wpłat janosikowych (proponowany art. 15zoe), w którym przewidziano jedynie ich zawieszenie w maju i czerwcu 2020 r. z koniecznością ich spłaty „w ratach” do końca 2020 r. (wraz z wpłatami należnymi za kolejne miesiące). Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem w tym zakresie byłoby czasowe zawieszenie wpłat (choćby na proponowane 2 miesiące) oraz ustawowe zwolnienie płatników (tj. JST) z obowiązku ich ostatecznego przekazania. W takim zakresie jednak ubytek w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będących beneficjentami „janosikowego” musiałby zostać pokryty transferami pochodzącymi bezpośrednio z budżetu państwa, co skutkowałoby obciążeniem wydatkowym budżetu centralnego

Stan prawny na dzień 26 maja 2020 r.

Tomasz Darowski
radca prawny, Partner w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Bartłomiej Ślemp
Associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, Katedra Prawa Ustrojowego
Porównawczego UJ, kierownik projektu badawczego
na Wydziale Prawa i Administracji UW

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa