Udzielanie wzajemnej pomocy finansowej między samorządami

ANALIZY SAMORZĄDOWE – BIULETYN SAMORZĄDOWCA 6/2020

Ustawy ustrojowe przewidują możliwość udzielania wzajemnej pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego, a także – chociaż z pewnymi ograniczeniami – przez związki komunalne i stowarzyszenia JST:

  • gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej (art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz.U. z 2020 r. poz. 713, 1378);
  • powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej (art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz.U. z 2020 r. poz. 920);
  • województwa mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej (art. 8a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; Dz.U. z 2020 r. poz. 1668).

Przepisy te wydają się wykluczać udzielanie i otrzymywanie pomocy przez związki powiatowo-gminne (prawdopodobnie nie celowo, a na skutek niedostosowania d zapisów do wprowadzenia do ustawy przepisów umożliwiających tworzenie związków powiatowo-gminnych). Ponadto art. 8a ustawy o samorządzie województwa nie przewiduje sytuacji, w której województwo udzielałoby pomocy związkowi komunalnemu lub stowarzyszeniu JST.
Przepisy ustaw ustrojowych nie ograniczają celu, na jaki można udzielić pomocy. Regionalne izby obrachunkowe oraz sądy administracyjne (np. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 207/14) stoją na stanowisku, że może ona być przeznaczona jedynie na zadania własne jednostki otrzymującej pomoc.
Wynika to z art. 49 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U z 2020 r. poz. 23, 374, 1086). Artykuł ten stanowi, że JST powinny otrzymywać dotacje celowe zapewniające pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Otrzymanie zbyt niskiej dotacji uprawnia do dochodzenia kwoty niedofinansowania (wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowej). Taki nakaz pełnego finansowania zadań zleconych z budżetu państwa oznacza. że prawnie niedopuszczalne jest ich dofinansowanie ze środków własnych, w tym środków własnych innej JST.
Natomiast w wydanej w 2017 r. opinii RIO w Opolu stwierdziło, że nie widzi przeszkód prawnych, aby pomoc finansowa dla innej JST służyła nie do sfinansowania bezpośrednio jakiegoś wydatku, a do spłaty kredytu zaciągniętego na ten wydatek (http://bip.rio.opole.pl/download/attachment/4689/pismo-2017-03-071.pdf).
Udzielenie innej JST pomocy rzeczowej lub finansowej powinno odbywać się na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego: wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: [...] pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z 127 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz.U. z 2019 r. poz. 869, 1622, 1649, 2020, z 2020 r. poz. 284, 374, 568, 695, 1175).
Pomoc finansowa ma charakter dotacji, a więc musi być przeznaczona na konkretny cel, i wymaga zawarcia umowy pomiędzy jednostką udzielającą i jednostką otrzymującą pomoc:

  • z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa.
  • podstawą udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa.
  • spory w zakresie zwrotu dotacji rozstrzygają sądy powszechne.
  • (art. 220 ustawy o finansach publicznych).

POMOC FINANSOWA W 2019 R.

W sprawozdaniach Rb28s z wykonania wydatków za 2019 r. JST oraz związki komunalne podały łącznie, że wydały na pomoc dla innych JST oraz związków lub stowarzyszeń 1116 mln zł. Z kolei w sprawozdaniach Rb27s z wykonania dochodów sprawozdano łącznie otrzymanie w formie pomocy 1108 mln zł. Być może nadwyżkę pod stronie wydatkowej w stosunku do strony dochodowej tłumaczy fakt zaksięgowania w paragrafach 271 lub 630 (w których ujmowana jest pomoc dla innych JST) nie tylko transferów pieniężnych, ale także wydatków związanych z udzieleniem pomocy rzeczowej.
Na podstawie podziałek klasyfikacji budżetowej możemy bezpośrednio powiązać z pomocą w sytuacjach nadzwyczajnych jedynie dotacje zaksięgowane w poszczególnych działach w rozdziałach „usuwanie skutków klęsk żywiołowych” (końcówka 78). Stanowią one drobną część wszystkich dotacji zapisanych w paragrafach 271 i 630 – w 2019 r. r. łącznie 4 121 889,87 zł, przede wszystkim w dziale transport i łączność w rozdziale 60078 – 3 603 889,87 zł.
JST znacznie większe środki przeznaczają na pomoc w wydatkach inwestycyjnych (w 2019 r. – 930 mln zł) niż w wydatkach bieżących (185 mln zł).

Dominuje pomoc udzielana na zadania transportowe. Stanowi ona 68% łącznej kwoty pomocy i 73% dotacji udzielonych na zadania inwestycyjne. Wśród nich największe kwoty skierowano na drogi:

  • powiatowe – 527 mln zł na inwestycje i 23 mln zł na zadania bieżące;
  • wojewódzkie – 73 mln zł na inwestycje i 5 mln zł na wydatki bieżące;
  • gminne – 51 mln zł na inwestycje i 1,5 mln zł na wydatki bieżące;
  • w miastach na prawach powiatu (ponadgminne) – 9 mln zł na inwestycje;
  • wewnętrzne – 1,5 mln zł na inwestycje i 23 tys. zł na wydatki bieżące;
  • wydatki związane z Samorządowym Funduszem Drogowym – 1 mln zł na inwestycje.

Na lokalny transport zbiorowy przeznaczono 831 tys. zł na inwestycji i 41 mln zł na wydatki bieżące.
W pozostałych działach transfery były znacznie niższe, najwyższe z nich, kilkudziesięciomilionowe dotyczyły działów: rolnictwo i łowiectwo, ochrona zdrowia, oświata i wychowanie, kultura fizyczna, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, bezpieczeństwo i ochrona przeciwpożarowa, gospodarka komunalna i ochrona środowiska. W wielu działach w 2019 r. miały miejsce jedynie pojedyncze transfery pomiędzy JST.

bs2

 

Na podstawie sprawozdań RB28s. Łącznie z wydatkami związków komunalnych
(65 620 935,65 zł, w tym 60 449 617,01 zł na zadania inwestycyjne).

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa