Uchwała w sprawie wotum zaufania

dla wójta musi posiadać uzasadnienie

AKTUALNOŚCI | ORZECZNICTWO - SAS 6 / 2020

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19

Uchwała w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być pozbawiona uzasadnienia. Rada gminy powinna wskazać na podstawę swojej decyzji, którą stanowić może wyłącznie negatywna ocena merytoryczna przedstawionego przez wójta raportu o stanie gminy. Nieudzielenie wotum zaufania wójtowi nie może być natomiast uzasadnione arbitralnymi przesłankami politycznymi.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi, z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, w szczególności zaś ustawy o samorządzie gminnym.
Uchwałę do WSA zaskarżył wojewoda. W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z prawem, ponieważ brakowało jej uzasadnienia. Wojewoda ocenił, że nieumotywowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie, czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, podczas gdy tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową.
Stanowisko wojewody podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie ma także podstaw do oddalenia skargi, gdyż sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały rady gminy uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.
Kompetencja rady gminy do udzielenia bądź odmowy udzielenia wójtowi wotum zaufania ujęta została przede wszystkim w ramy art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. statuującego, że „do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu”. Jej rozwinięciem jest powołany w zaskarżonej uchwale art. 28aa ust. 9 u.s.g. w świetle którego „po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania”. Jak wynika zaś z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g., wójt co roku do 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, przy czym rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada gminy rozpatruje ten raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę według zasad określonych w art. 28aa ust. 5-8 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję, była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Jak się wskazuje w piśmiennictwie „uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie” (“Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich”.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w świetle przytoczonych powyżej regulacji art. 28aa u.s.g., wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., „raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego”. Tym samym opisana powyżej, a wymagana w tego rodzaju sprawach, ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania.
Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia także w kontrolowanej sprawie (w § 1 zaskarżonej uchwały podano bowiem jedynie, że nieudzielenie wotum zaufania wójtowi gminy nastąpiło po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt – jako organ wykonawczy – ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa