Podatki dochodowe w całości dla samorządów?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY / SAS 6 / 2017

Zawarty w ogłoszonym w październiku 2017 r. programie „Polska Samorządna” radykalny pomysł przekazania samorządowi terytorialnemu całości wpływów z państwowych podatków dochodowych (PIT i CIT) jest dobrą okazją do przyjrzenia się konsekwencjom oparcia dochodów samorządowych na tego typu źródłach. Trzeba zaznaczyć, że sama koncepcja nie ma dopracowanego charakteru i w wielu miejscach skazuje nas na domysły w sprawie konkretnych rozwiązań.

Jednego możemy być pewni – ruch ten oznaczałby konieczność zasadniczego przemodelowania systemu dochodów komunalnych. Do tej pory mówiło się jedynie o podwyższeniu udziałów we wpływach z PIT i CIT (oraz o zmianie statusu korzystania przez samorządy z PIT, np. poprzez wydzielenie części lub dodatku samorządowego). Najdalej szedł think tank Forum Od-nowa, postulujący przekazanie samorządom całości wpływów poniżej progu dochodowego, tj. z podatków płaconych wg stawki 18%.

 

O JAKICH KWOTACH MÓWIMY?

Według sprawozdań, w 2016 r. łączne dochody samorządów wyniosły 213,7 mld zł (o kilka miliardów mniej po wyeliminowaniu wzajemnych transferów). Z tego z udziałów we wpływach z podatków dochodowych samorządy otrzymały 48,5 mld zł. Równocześnie zaś dochody budżetu państwa z tego tytułu wyniosły 73 mld zł.
Zwiększenie dochodów samorządów w tej skali, jest raczej niewykonalne, gdyż prowadziłoby do pomniejszenia dochodów budżetu państwa o ok. 23%. Spodziewać się należałoby równoczesnego radykalnego zmniejszenia transferów z budżetu państwa do budżetów samorządów. Chodzić może o przekazanie do finansowania ze zwiększonych dochodów własnych oświaty (subwencja oświatowa w 2016 r. wyniosła 41,5 mld zł) lub zadań zleconych (łączne dotacje na ten cel – 36,9 mld zł w 2016 r.). Przy okazji można znieść lub znacząco ograniczyć dotacje do zadań własnych (7,7 mld zł w 2016 r.).
Pamiętać ponadto należy, że konstrukcja podatków dochodowych może ulec zmianom prowadzącym do zmniejszenia ich wydajności. Bardziej prawdopodobne jest to w stosunku do PIT.
W tej chwili – bez projektu nowego systemu dochodów komunalnych – nie jesteśmy w stanie nawet w najgrubszym przybliżeniu oszacować skutków finansowych przekazania samorządom całości wpływów z PIT i CIT. Ba, nie możemy mieć pewności, czy rzeczywiście oznaczało ono będzie wzrost dochodów samorządów.


PIT JAKO CZYNNIK WZROSTU DOCHODÓW KOMUNALNYCH

Udziały we wpływach z państwowych podatków dochodowych są od 2004 r. jednym z głównych źródeł dochodów samorządów. W 2016 r. ich łączne dochody z PIT i CIT stanowiły 22,7% ogółu dochodów. Przy wszystkich zastrzeżeniach można ocenić, że odgrywają one bardzo pozytywną rolę w systemie dochodów komunalnych. Dotyczy to właściwie jedynie dochodów z udziałów w PIT, które są jednak znacznie wyższe (41,1 mld zł w 2016 r.) niż dochody z udziałów w CIT (7,4 mld zł w 2016 r.).
Wpływy z PIT są mianowicie głównym wyznacznikiem realnego wzrostu dochodów jednostek samorządowych. W odniesieniu do subwencji oświatowej (największe pojedyncze źródło dochodów samorządowych) istnieje jedynie prawna gwarancja jej niepomniejszania. Poziom dotacji bywa zmienny. Wzrastają one i maleją m.in. zgodnie z rytmem realizacji kolejnych perspektyw finansowych UE. Czasem wzrost dochodów ma charakter jedynie techniczny, gdyż oznacza jedynie przepływ przez budżety samorządowe kwot, na których wydawanie nie mają one wpływu. Najlepszym przykładem jest wzrost dochodów gmin o środki przeznaczone na program 500+.
Określone procentowo udziały samorządów we wpływach PIT przynoszą stale rosnące kwoty, gdyż stale rosną - chociaż w różnych latach w różnym tempie - podlegające mu nasze dochody. Oczywiście pod warunkiem, że nie dochodzi do takich zmian, jak obniżenie stawek podatku lub wprowadzenie nowych ulg bądź odliczeń.
Najbardziej widoczny jest wzrost dochodów tych jednostek samorządowych, na których terenie wpływy z PIT są już wysokie. Silny mechanizm wyrównawczy sprawia, że wtórnie rosną dochody także jednostek o niskim poziomie wpływów z PIT.
Analogicznej roli nie pełnią udziały we wpływach w CIT. Mają one charakter bardzo zmienny, a zmiany ich wysokości niekoniecznie pokrywają się z zmianami koniunktury gospodarczej. Tam, gdzie występuje pojedynczy wielki podatnik (jak KGHM czy Orlen) z roku na rok dochodzi do nieprawdopodobnych wahań dochodów, w zależności od podatku wnoszonego przez tego płatnika. W razie przekazania samorządom całości wpływów z PIT i CIT koniecznie należałoby skorygować błąd, jakim się okazało oparcie dochodów własnych województw na udziałach we wpływach z CIT.


SĄ SZANSE, ALE I ZAGROŻENIA

Platforma Obywatelska zadeklarowała przekazanie samorządom bardzo ograniczonej cząstki władztwa podatkowego. Jak można to zrekonstruować, miałoby to polegać na określeniu wysokości kwoty wolnej od podatku w pewnym – zapewne niezbyt rozległym - przedziale: pomiędzy minimum, zagwarantowanym dla wszystkich, a dopuszczonym ustawowo maksimum.
Pozostałe elementy władztwa podatkowego pozostają przy centrum państwa. Trudno byłoby spodziewać się, aby państwo wyrzekło się możliwości uprawiania ogólnopaństwowej polityki za pomocą ustalania reguł opodatkowania dochodów obywateli i firm – stawek, progresji, zwolnień czy ulg. Po przekazaniu samorządom całości wpływów z podatków dochodowych wytworzy się dość dziwna sytuacja. PIT i CIT określane będą przez centrum państwa (częściowo poza kwestią kwoty wolnej od PIT), które nie będzie jednak bezpośrednio zainteresowane ich efektem fiskalnym.
Znacznie łatwiej niż dzisiaj będzie więc podjąć decyzje obniżające opodatkowanie dochodów osobistych lub firmowych, gdyż nie będą one pociągały za sobą zmniejszenia się dochodów decydenta. Może nas to cieszyć jako podatników, ale wprowadza element niepewności co do stabilności dochodów samorządowych. Samorządy doświadczyły już w przeszłości skutków takiej operacji. W 2009 r. weszły w życie nowe, niższe stawki PIT. Po raz pierwszy dochody jednostek samorządów z tego źródła spadły rok do roku. Nominalnie ich poziom z roku 2008 został osiągnięty w 2011 r., jednak przy uwzględnieniu inflacji - dopiero w 2014 r. Lata 2009-2013 były finansowo bardzo trudne dla tych samorządów, których dochody opierają się w dużym stopniu na udziałach we wpływach w podatkach dochodowych. Ich sytuację pogorszył fakt niedostosowania do zmian mechanizmu „janosikowego” - ich wpłaty naliczano według dochodów z lat „tłustych”.
Negatywne skutki podobnych zmian podatkowych mogą być znacznie silniejsze, gdy po przekazaniu całości wpływów z PIT i CIT, dochody z tych dwóch źródeł będą stanowiły nie nieco ponad dwadzieścia procent, ale około połowy, a nawet ponad połowę wszystkich dochodów komunalnych.
Z jednej strony, przekazanie samorządom całości wpływów z podatków dochodowych stwarza szansę na stosunkowo stały wzrost dochodów jednostek samorządowych, powiązany ze wzrostem zamożności polskiego społeczeństwa. Jest to jak najbardziej sensowne - na wspólne potrzeby przeznaczamy tym więcej, im więcej mamy pieniędzy do dyspozycji. I mają to być środki pochodzące z podatków wnoszonych przez członków danej wspólnoty samorządowej. Z drugiej jednak strony – przed ugrupowaniami politycznymi pojawi się pokusa zdobycia popularności dzięki obniżce obciążeń podatkowych kosztem samorządów.


JAKI SYSTEM WYRÓWNAWCZY?

Do rozwiązania pojawi się jeszcze jedna niełatwa kwestia. Jak wiemy, wpływy podatkowe są w Polsce rozłożone bardzo nierównomiernie terytorialnie. Zwiększenie ich roli w systemie dochodów komunalnych wymagało będzie wzmocnienia systemu wyrównawczego. Zwłaszcza, jeżeli likwidacji miałaby ulec subwencja oświatowa lub dotacje na zadania zlecone.
Dotychczasowy dorobek państwa polskiego w zakresie wyrównywania dochodów jednostek samorządowych nie nastraja optymizmem na przyszłość. Obecny system wyrównawczy roi się od absurdów. Kilka tylko przykładów. Dwa jego elementy – subwencja wyrównawcza oraz janosikowe i finansowana przez nie subwencja równoważąca/regionalna – działają tak, jakby ten drugi mechanizm nie istniał. Na poziomie gminnym suma wpłat na „janosikowe” jest większa niż kwota, którą daje się rozdać według algorytmów ustawowych beneficjentom systemu. Tzw. kwota uzupełniająca subwencji wyrównawczej przysługuje na poziomie wojewódzkim województwom poniżej 3 mln mieszkańców, co sprawia, że przekraczające tę granice woj. łódzkie, małopolskie i śląskie należą do najuboższych. Kwota uzupełniająca wyznacza też realną hierarchie dochodową na poziomie powiatowym. Otrzymują ją powiaty o ponadśredniej stopie bezrobocia, bez związku z ich realnymi wydatkami na przeciwdziałanie mu. Kwoty subwencji równoważącej i regionalnej z tytułu drogowego (dla powiatów i województw o ponadśredniej długości/powierzchni dróg w przeliczeniu na mieszkańca) często przekraczają wydatki beneficjentów na utrzymanie dróg. Zdarza się i tak, że w ramach wyrównywania dochodów transfery płyną od samorządów uboższych do bogatszych.
Zasadnicza reforma systemu dochodów komunalnych stanowi dobrą okazję do sanacji systemu wyrównawczego, który idzie dzisiaj wbrew zasadniczemu mechanizmowi finansowania jednostek samorządowych ze środków publicznych wypracowanych przez wspólnoty terytorialne, w znaczącej mierze znosząc ten mechanizm. Jest jedna zasadnicza trudność. Państwo polskie nie dysponuje ani wiedzą na temat zróżnicowania potrzeb wydatkowych jednostek samorządowych, ani metodą ich szacowania. Tam, gdzie algorytmy podziału odwołują się do takich różnic (dzisiejszy system wyrównawczy, subwencja oświatowa) brak jest oparcia na empirii a decyzje w tym zakresie wydają się dość przypadkowe i prowadzą do nieuzasadnionych różnic w dochodach.


***

Pomysł oparcia systemu dochodów samorządowych na podatkach dochodowych uważam za bardzo ciekawy. Za jego najważniejszą zaletę uważam silniejsze niż dotąd powiązanie dochodów jednostek samorządowych z podatkami wnoszonymi przez członków wspólnot samorządowych oraz – w konsekwencji – mechanizm wzrostu dochodów samorządów wraz ze wzrostem dochodów mieszkańców jego jednostki. Pojawia się oczywiście wątpliwość, czy poziom uzależnienia od podatków dochodowych nie byłby zbyt wysoki. Nie przeżyliśmy jeszcze (na szczęście) głębokiego kryzysu gospodarczego, skutkującego nie tylko obniżeniem wpływów z podatku od dochodów firm, ale także od dochodów osób fizycznych. Na poziomie teoretycznym prosiłoby się o wzmocnienie roli podatków majątkowych, których wydajność jest znacznie bardziej stabilna. Chodzi tu oczywiście o podatek od nieruchomości. W 2016 r. przyniósł on samorządom 20,8 mld zł, stanowi więc – w porównaniu z wieloma innymi krajami – stosunkowo niewielką część dochodów komunalnych. Przy okazji planowania nowego systemu dochodów komunalnych warto może rozważyć podwyższenie (i urealnienie) podatku od nieruchomości mieszkalnych. Rekompensatą mogłoby być np. obniżenie stawek PIT – tak aby nie zwiększać fiskalizmu państwa.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa