Fundusz Dróg Samorządowych - analizy

AKTUALNOŚCI / ANALIZY I KOMENTARZE / SAS 5/2018

25 września premier przekazał do laski marszałkowskiej projekt ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych (dalej FDS). Proponowany nowy, państwowy fundusz celowy stanowić ma mechanizm wsparcia modernizacji sieci dróg lokalnych, będący kontynuacją dotychczasowych działań państwa w tym zakresie, podejmowanych w ostatnich latach przez rządy PO-PSL oraz Zjednoczonej Prawicy. W porównaniu z nimi, angażuje znacznie większe kwoty oraz ma dłuższą perspektywę czasową - na dziesięć lat, do 2028 r. Projekt zakłada też płynne przejęcie finansowania jeszcze niezrealizowanych projektów, na które przyznano środki na podstawie obecnie obowiązujących rozwiązań.

Projekt ustawy wymienia liczne źródła finansowania FDS, tak obligatoryjne, jak i jedynie fakultatywnie dopuszczone. Największym z nich ma być doroczna wpłata z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości co najmniej 1,4 mld zł. Zagwarantowane ustawą są także wpłaty Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Polskie, w wysokości 2% wpływów ze sprzedaży drewna (szacowane na 155 mln zł rocznie), oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa i spółek, w których Skarb Państwa ma 100% udziałów, w wysokości 7,5% zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym (w Ocenie Skutków Regulacji brak szacunku wpływów). Projekt dopuszcza zasilanie FDS dotacją z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw transportu. Ustawa nie wskazuje wysokości tej dotacji. Ocena Skutków Regulacji zawiera sugestię, iż będzie to kwota 1,1 mld zł rocznie, wysokością odpowiadająca obecnemu wsparciu inwestycji drogowych w ramach Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016–2019.
Projekt określa górną granicę dotacji do FDS z budżetu państwa na 1,6 mld zł. Oprócz przewidywanych środków z puli ministra ds. transportu, kwota ta obejmuje doroczną dotację z puli ministra obrony narodowej w wysokości 0,5 mld zł, przeznaczoną na drogi potrzebne do zapewnienia obronności państwa.
Projekt ustawy dopuszcza także specjalną emisję obligacji Skarbu Państwa z przeznaczeniem na FDS, w łącznej maksymalnej wielkości 2,8 mld zł.
Ocena Skutków Regulacji zakłada, że FDS zaangażuje przez 10 lat prawie 43 mld zł, średnio ok. 4 mld zł rocznie, poza rokiem 2019 (emisja obligacji), kiedy wpływy mają wynieść prawie 7 mld zł. Ze strony jednostek samorządowych finansowanie własne inwestycji wspieranych przez FDS ma wynieść 10 mld zł, czyli 1 mld zł rocznie. Tu jedna z zasadniczych wątpliwości. Czy konieczność wkładu własnego nie stanie się barierą dla inwestycji jednostek o bardzo niskich – ze względu na nieusuwalne potrzeby wydatkowe – nadwyżkach operacyjnych?

CO MOŻE BYĆ SFINANSOWANE Z FDS?

Środki Funduszu mogą wspierać cztery rodzaje inwestycji drogowych. Przede wszystkim budowę, rozbudowę lub remont: (1) dróg gminnych i (2) powiatowych, z wyłączeniem dróg w obrębie miast na prawach powiatu będących siedzibą wojewody lub urzędu marszałkowskiego. To całkowite wykluczenie 18 konkretnych jednostek samorządowych można uważać za kontrowersyjne przy przewidywanych dużych środkach dostępnych w ramach FDS. Tak jak w skali kraju niezbędne jest uzupełnienie działań modernizujących podstawową sieć drogową poprawą jakości dróg lokalnych, tak też w wielkich miastach występuje bariera finansowa w odniesieniu do właściwej jakości pomniejszych ulic. Utrzymywana nadal rezerwa drogowa subwencji drogowej (możliwe źródło finansowania) jest zupełnie niezestawialna wielkościowo z FDS.
Środki z FDS nie mogą służyć do sfinansowania wykupu gruntów pod inwestycje drogowe, natomiast dopuszczone jest finansowanie połączeń z drogami innych kategorii, a także dróg wewnętrznych, jeżeli po przeprowadzeniu inwestycji zostaną ustanowione drogami publicznymi. Środki z FDS mogą posłużyć także do (3) finansowania mostów w ciągu dróg gminnych, powiatowych oraz wojewódzkich – wraz z dojazdami do nich. Lista możliwych do sfinansowania inwestycji mostowych jest zamknięta – w grę wchodzą tylko te mosty, które uzyskały dofinansowanie przygotowania inwestycji w ramach Programu Mosty dla Regionów.
Ostatnią kategorią inwestycji drogowych finansowanych z FDS są (4) drogi ważne dla obronności kraju (gminne, powiatowe i wojewódzkie). Można zauważyć, że program dostosowania dróg samorządowych do wymogów obronności jest w gruncie rzeczy autonomiczny w stosunku do całego FDS (odrębne finansowanie, wyłącznie ze środków MON).

JAK BĘDĄ DZIELONE PIENIĄDZE Z FDS?

Rządowe przedłożenie projektu ustawy jest zaopatrzone w projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie podziału środków z FDS na inwestycje w drogi gminne i powiatowe na poszczególne województwa. Rozporządzenie ustala wzór procentowego podziału środków. Ostateczny procent udziału danego województwa w całości dostępnych środków na dany rok jest średnią arytmetyczną trzech wskaźników: (1) średniej arytmetycznej procentu, jaką odpowiednio ludność i powierzchnia danego województwa stanowią w relacji do ludności i powierzchni całego kraju; (2) średniej arytmetycznej procentu jaką długość dróg gminnych i powiatowych oraz utwardzonych dróg tych kategorii danego województwa stanowią w stosunku do analogicznych wielkości dla całego kraju oraz (3) procentu, jaki PKB na mieszkańca danego województwa stanowi w stosunku do PKB na mieszkańca kraju. W stosunku do proponowanego
algorytmu można podnieś kilka zastrzeżeń. Kryterium „wyrównawcze”, tj. wysokości PKB, nie bierze pod uwagę dużego zróżnicowania jego poziomu wewnątrz województw, np. niskiego poziomu PKB w przeliczeniu na mieszkańca w woj. mazowieckim poza warszawskim obszarem metropolitalnym. Potrzeby inwestycji szacowane są w odniesieniu do długości dróg, natomiast już nie bierze się pod uwagę intensywności ich użytkowania. Ponadto, chociaż uzasadnienie odwołuje się do danych na temat stanu dróg lokalnych, kryteria podziału nie biorą tego czynnika pod uwagę. Bez przeprowadzenia własnych obliczeń trudno ocenić, czy proponowany algorytm nie prowadzi do nadmiernego zróżnicowania dotacji z FDS, gdyż uzasadnienie projektu rozporządzenia nie zawiera symulacji skutków jego zastosowania w oparciu o najnowsze dostępne dane. (Należy jednak przyznać, że uzasadnienie projektu ustawy i tak posługuje się relatywnie nienajgorszą matematyką.)
Wyróżnione kategorie inwestycji różnią się poziomem dofinansowania z FDS. Do ogólnych zadań gminnych i powiatowych ma zastosowanie pułap dofinansowania w wysokości 80% kosztów inwestycji. Projekt ustawy nie określa jednolitego wzorca zróżnicowania wysokości dofinansowania, zostawia je do uznania wojewody, wskazując, że powinien się on w tej sprawie opierać na wysokości dochodów własnych w przeliczeniu na mieszkańca. Trzeba tu zaznaczyć, że projekt ustawy – bardzo słusznie – nakazuje dla porównania pomniejszyć dochody własne o wpłaty do budżetu państwa (tzw. janosikowe) oraz powiększyć o wpływy z części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej.
Jak można domniemywać, wojewodowie będą brali pod uwagę relację dostępnych środków do sumy kosztów zgłoszonych projektów inwestycyjnych. Nadmierne zróżnicowanie dostępnych środków pomiędzy województwami będzie prowadziło do dużych różnic w poziomie dofinansowania między nimi.
Projekt zakłada możliwość finansowania inwestycji w okresie wykraczającym poza rok budżetowy. Z drugiej strony, ustala maksymalne dofinansowanie pojedynczego projektu na 30 mln zł. Oznacza to, że nie można liczyć na gwarancję finansowania większych przedsięwzięć. Jest to zrozumiałe, jeżeli weźmie się pod uwagę, że zakłada się dofinansowanie jedynie gotowych prawnie i technicznie projektów (w ciągu 30 dni należy podjąć prace lub postępowanie o udzielenie zamówienia na nie).
Dofinansowanie budowy mostów ma wynosić jednolicie 80% kosztów. Jak można wnioskować, ustalanie puli środków przeznaczonych w danym roku na te inwestycje będzie uzależnione jedynie od tego, ile jednostek (i w jakiej wysokości) złoży poprawne wnioski na gotowe prawnie i technicznie projekty, a kwota przeznaczona na nie będzie zmniejszać środki przeznaczone na „ogólne” projekty gminne i powiatowe.
Natomiast inwestycje ważne dla obronności mają być finansowane z dotacji w całości. Będą one generalnie wyłączone z konkursów. Decyzje w ich sprawie każdorocznie podejmować będzie MON za aprobatą premiera.

JAK MOŻNA UZYSKAĆ DOFINANSOWANIE Z FDS?

Pozostawia to do omówienia kwestię dostępu do „ogólnych” dotacji z FDS na drogi gminne i powiatowe. Nabory wniosków organizowane są przez wojewodów przynajmniej raz w roku (kolejny nabór może zostać ogłoszony, jeżeli pozostały nierozdzielone środki). Selekcji wniosków dokonuje powołana przez wojewodę komisja. Wojewoda sporządza listę rekomendowanych do dofinansowania wniosków wraz z listą rezerwową – do wysokości 50% dostępnego dofinansowania. Minister właściwy ds. transportu dokonuje technicznej weryfikacji list. Natomiast listy są ostatecznie ustalane przez premiera, który ma prawo uzupełnić listę o projekty z listy rezerwowej (5% rezerwa przewidziana w ustawie), ale też usunąć projekty z listy podstawowej. Nie są przewidywane środki odwoławcze.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa