Wprowadzanie przez gminy ograniczeń w korzystaniu z wody na cele inne niż bytowe

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 4/2022

Według Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego, po ciepłej i niemal bezśnieżnej zimie już w marcu zaczęły pojawiać się pierwsze sygnały występującej w Polsce suszy (Prognoza rozwoju suszy z 18 marca 2022 r., dostęp tutaj: https://stopsuszy.pl/stop_suszy_2020). W miarę zbliżania się pory letniej zjawisko to najprawdopodobniej będzie, podobnie jak w ubiegłych latach, jedynie przybierać na sile.

Wraz z nadejściem w kwietniu i maju ciepłej i suchej pogody, w co najmniej kilkunastu gminach w Polsce opublikowano ogłoszenia (apele, prośby) wzywające mieszkańców do ograniczenia zużycia wody na cele inne niż bytowe. W kilku przypadkach jednakże władze gmin zdecydowały się na wprowadzenie zakazów powołujących się na konkretne przepisy prawne. Tak stało się między innymi w gminie Nowa Słupia, która na stronie internetowej opublikowała ogłoszenie w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych, terenów zielonych oraz napełniania basenów z wodociągu gminnego. W ogłoszeniu tym władze gminy wskazują, że zarządza się zakaz podlewania wodą z sieci wodociągowej trawników, sadów, ogródków, mycia samochodów oraz napełniania basenów, oczek wodnych na terenie miasta i gminy Nowa Słupia do odwołania. (…) Osoby nieprzestrzegające wyżej wymienionego zakazu będą pociągane do odpowiedzialności karno–administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia (https://www.nowaslupia.pl/aktualnosci/5011).
Powyższy zakaz może zostać nałożony w oparciu o odpowiednią podstawę prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podstawą prawną do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń może być przede wszystkim przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., u.s.g.). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2018 r., w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej, tj. suszy, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych – wydanych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) – ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych (Wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt  II OSK 994/16).
Problematyką wprowadzania zakazów korzystania z wody w przypadku suszy zajmował się także Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy. W ocenie IOŚ, w świetle obowiązujących przepisów gminy mogą wprowadzić ograniczenia dla jednostek w korzystaniu z wód w drodze przepisów porządkowych, jednak dopiero wówczas, gdy są spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 40 ust. 3 u.s.g., tj. jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Podobnie stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku – przepis art. 40 ust. 3 u.s.g., określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych, wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie.
Należy jednak zauważyć, że we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się także pogląd odmienny. W wyroku z 21 czerwca 2006 r. sformułowano tezę, zgodnie z którą ewentualne wprowadzenie takiego zakazu może następować jedynie na podstawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, „u.z.z.w.”). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w celu wydania przepisów porządkowych konieczne jest wystąpienie również tak zwanej luki w prawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydawać przepisy porządkowe jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Stosownie do przywołanego wyroku NSA, w przypadku ograniczeń korzystania z wody luka taka nie występuje, gdyż wszelkie ograniczenia w korzystaniu z wody z komunalnych urządzeń wodociągowych – o ile nie mamy do czynienia ze stanem klęski żywiołowej –winny być zamieszczone w regulaminie o dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków (Wyrok NSA z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06).
Warto odnotować, że przepisy porządkowe może w przypadku niecierpiącym zwłoki wydać, w formie zarządzenia, wójt (burmistrz lub prezydent) – art. 41 ust 2 u.s.g. Zarządzenie wójta, zawierające przepisy porządkowe, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.
Postanowienie o ograniczeniach związanych z korzystaniem z wody na cele inne niż bytowe może także znaleźć się w umowie pomiędzy dostawcą wody a odbiorcą. Na wprowadzenie takich ograniczeń do umowy nie może jednak wpływać rada gminy. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, z przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w. (…) wynika, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu „praw i obowiązków” zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. (…) Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi nieuzasadnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ (…) nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (Wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 839/21).
Podsumowując powyższe, przepisy prawa przewidują zarówno dla gmin, jak i przedsiębiorstw wodociągowych, możliwość ograniczenia korzystania z wody na cele inne niż bytowe. Może to jednak nastąpić jedynie w określonych przypadkach, wskazanych w ustawie. W szczególności, w przypadku przyjęcia przez gminę przepisów porządkowych, musi być to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ze względu jednak na rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych konieczne jest także rozważenie zawarcia takiego postanowienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz umieszczenie stosownych postanowień w treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowe.

Daniel Chojnacki
partner kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k.
Marta Rusakiewicz

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa