Opiniowanie projektów planów miejscowych przyjętych przez samorządy

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 4/2022

Przyjęcie przez samorządy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga współdziałania z innymi organami, które w stosunku do projektu planu wyrażają swoje wiążące lub niewiążące stanowisko. W przypadku stanowisk wiążących organ wykonawczy gminy, m.in. ze względu na ryzyko ograniczenia samodzielności planistycznej gminy, może zainicjować procedurę odwoławczą w stosunku do negatywnego stanowiska organu uzgadniającego.

PRZEDMIOT OPINII I UZGODNIEŃ

Istotnym elementem procedury planistycznej jest obowiązek uzyskania przez organy gminy stanowiska innych organów, do czego wprost zobowiązuje art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zapewnia to udział w kształtowaniu poszczególnych zapisów przyszłego planu organom, których pracownicy mają wiedzę specjalistyczną z poszczególnych dziedzin regulowanych planem miejscowym. Oznacza to również ograniczenie zakresu opiniowania i uzgadniania wyłącznie do tych fragmentów projektu planu, które pozostają w kompetencji organu uzgadniającego lub opiniującego. Dlatego m.in. uzgodnienie powinno nastąpić w takim zakresie, jaki wyznaczony został przepisami u.p.z.p. i z uwzględnieniem kompetencji przypisanych organowi uzgadniającemu przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1073/17). W szczególności w przypadku wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest do wykazania w uzasadnieniu, że materia, której zarzut uniemożliwiający uzgodnienie dotyczy, mieści się w kompetencjach danego organu współdziałającego i w wyznaczonym normatywnie zakresie dokonywanego przezeń uzgodnienia.

Przedmiotem opinii i uzgodnień jest opracowany projekt planu miejscowego, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 731/21), co wynika także z art. 25 ust. 1 u.p.z.p., wskazującego na obowiązek udostępnienia organom współdziałającym właśnie tych dwóch dokumentów. Procedura opiniowania i uzgadniania dotyczy konkretnego projektu planu miejscowego. W szczególności nie jest dopuszczalne wykorzystanie pozyskanych już opinii do poprzedniego planu przy okazji jego zmiany, ponieważ kolejne postępowanie planistyczne nie jest ani następnym etapem planowania przestrzennego ani kontynuacją poprzedniego planu (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 422/19).

ORGANY OPINIUJĄCE I UZGADNIAJĄCE

Organy uzgadniające i opiniujące zostały wskazane przez ustawodawcę w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Katalog organów uzgadniających nie może być rozszerzany, jeśli wprost ustawodawca nie przewidział kompetencji danego organu do wzięcia udziału w procedurze planistycznej. Przykładowo, izby rolnicze mają kompetencje do inicjowania działań, zmierzających do przyjmowania przepisów odnoszących się do rolnictwa, rozwoju wsi i rynku rolnego, ale nie oznacza to kompetencji do opiniowania projektów aktów prawa miejscowego, w tym także projektów planów miejscowych (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 1/20). Nie jest również dopuszczalne kreowanie kompetencji do opiniowania projektów planów przez inne podmioty aktem prawa miejscowego, dlatego organy nadzoru kwestionują przypadki przyznania m.in. sołectwom kompetencji do wyrażania opinii w zakresie planów miejscowych.

OPINIE

W przeciwieństwie do uzgodnień zaopiniowanie polega na wyrażeniu oceny albo przekazaniu wiedzy zgodnej ze specjalizacją rzeczową organu uzgadniającego. Tak wyrażona opinia nie jest bezwzględnie wiążąca dla organu gminy, procedującego plan miejscowy. Jednak orzecznictwo zwraca uwagę, że brak mocy wiążącej nie jest równoznaczny z możliwością całkowitego pominięcia argumentacji, zawartej w opinii. Gdyby opinia nie miała znaczenia dla kształtowania projektów planów miejscowych, to ustawodawca nie kreowałby obowiązku jej pozyskania. Dlatego w sytuacji uzyskania negatywnej opinii organ gminy, chcąc zaprojektować plan sprzeczny z tą opinią, jest zobowiązany takie działanie szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego nie zgadza się z opinią (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 183/19).

UZGODNIENIA

Zupełnie inny charakter ma uzgodnienie projektu planu, które bezwzględnie wiąże organy gminy w procedurze planistycznej. W konsekwencji organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie planu, w kształcie sporządzonym przez organy gminy. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Ewentualne uchwalenie projektu planu przez radę gminy, pomimo odmowy uzgodnienia, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały w całości lub w części (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 181/21).
Uzgodnienia dokonywane są w formie postanowienia, na co wskazuje wprost art. 24 ust. 1 u.p.z.p., który odsyła do art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku uzgodnień dokonywanych przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w zakresie wskazanym w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. następuje w drodze decyzji. Opinie i uzgodnienia są odmiennymi formami wyrażania stanowiska przez właściwy organ, przy czym to podmiot, do którego organ gminy zwraca się o zajęcie stanowiska, powinien zająć to stanowisko w odpowiedniej, wynikającej z przepisów prawa formie. Stąd ewentualna pomyłka organu wykonawczego gminy, polegająca na zwróceniu się o wydanie opinii, choć w sprawie powinno być wydane uzgodnienie, powinna zostać zauważona przez adresata wniosku. Organ taki zobowiązany jest do samodzielnej oceny udostępnionego mu projektu, przez pryzmat przysługujących mu kompetencji, w tym do rozpoznania formy współdziałania, którą należy się posłużyć (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18).

OBOWIĄZEK POWTÓRZENIA UZGODNIEŃ I OPINII

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, ponawia się czynności procedury planistycznej, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z powyższego przepisu wynika obowiązek ponowienia także czynności uzgadniania projektu planu, ale wyłącznie w zakresie niezbędnym, dostosowanym do zakresu wprowadzanych zmian. Oznacza to, że pewne zmiany będą implikowały konieczność ponowienia procedury planistycznej, inne nie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że m.in. zmiany wynikające z uwzględnienia uwag do projektu planu, odnoszących się do poszczególnych działek, w większości wypadków nie wymagają ponowienia procedury planistycznej. Natomiast zmiany o charakterze ogólniejszym, np. dotyczące realizacji elementów infrastruktury technicznej, definicji, przeznaczeń terenów, powierzchni terenów oraz wprowadzania nowych ograniczeń w ich użytkowaniu, obsługi komunikacyjnej, gabarytów obiektów czy zasad scalania i podziału nieruchomości, wymagają ponownego uzgodnienia zmodyfikowanego projektu planu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 756/21). Podobnie także korekta prognozy oddziaływania na środowisko nie zawsze wymaga ponowienia uzgadniania i opiniowania, a obowiązek ten zależny jest od zakresu nowych treści w dokumencie prognozy (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 703/21).

Należy z dużą ostrożnością decydować o ewentualnej rezygnacji z ponowienia omawianych czynności, ze względu na brak związku wprowadzonej zmiany z kompetencjami konkretnego organu uzgadniającego czy opiniującego. Przykładowo, wprowadzenie do projektu planu nowej drogi może powodować konieczność ponowienia uzgodnienia z organami powiatu, jeżeli droga ta łączyć będzie się z drogą klasy zbiorowej powiatowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2863/19). Ponowienia wymagają przy tym zmiany, które realnie modyfikują zapisy projektu planu przez zmianę przeznaczenia, dopuszczalnych parametrów architektonicznych i urbanistycznych itd. Zmianą taką z pewnością nie jest ograniczenie zakresu przestrzennego planu poprzez zmianę granic, polegającą na zmniejszeniu obszaru objętego planem (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/18).

TERMIN

Organ wykonawczy gminy, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p., ustala termin dokonania uzgodnień lub przedstawienia opinii, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni, od dnia udostępnienia projektu planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponieważ termin ten, przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania projektu planu, może okazać się niemożliwy do dotrzymania, to organ uzgadniający lub opiniujący może w uzasadnionych przypadkach zwrócić się do organu gminy o zmianę powyższego terminu, wskazując nowy termin, nie dłuższy niż 30 dni. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu na wyrażenie stanowiska jest udostępnienie przez organ gminy łącznie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko; skutku tego nie wywołuje przesłanie do organu współdziałającego tylko jednego z tych dokumentów (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 458/11).
Celem zabezpieczenia prawidłowego przebiegu procedury planistycznej, przewidziano w art. 25 ust. 2 u.p.z.p., że nieprzedstawienie stanowisk lub warunków w powyższych terminach uznaje się za równoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Skutek w postaci przyjęcia fikcji wyrażenia pozytywnego stanowiska przez organ współdziałający następuje z mocy prawa, a ewentualne spóźnione przedstawienie opinii lub uzgodnienia jest prawnie obojętne (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2721/18).

MOŻLIWOŚĆ ZASKARŻENIA

Odrębnej możliwości zaskarżenia podlegają rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu planu miejscowego, co w praktyce dotyczy postanowień odmawiających uzgodnienia. W stosunku do takich postanowień służy zwyczajny środek odwoławczy (zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a od postanowienia wydanego w drugiej instancji skarga do sądu administracyjnego. Jedynym podmiotem, mającym legitymację do zakwestionowania odmowy uzgodnienia, jest właściwy organ gminy, który w ten sposób także broni swojej samodzielności planistycznej. W szczególności uprawnienie takie nie przysługuje właścicielom nieruchomości, położonych w granicach projektowanego planu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IVSA/Wa 1563/11). Natomiast nie służy żaden środek odwoławczy lub środek zaskarżenia w stosunku do wydanych opinii.

dr Kazimierz Pawlik
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa