RIO kontroluje gminne systemy odpadowe – analiza danych ze 123 gmin z lat 2017-2020

ANALIZY SAMORZĄDOWE - DODATEK BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5/2022 

Regionalne izby obrachunkowe z całej Polski w 2021 r. zbierały dane dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi w wybranych gminach w latach 2017-2020. W ostatnim czasie analizę tych danych zaprezentowała RIO w Opolu jako koordynator tego przedsięwzięcia.

Opublikowana analiza, która ostatecznie objęła dane ze 123 gmin, wskazuje na szereg niezwykle interesujących kwestii, dotyczących strony finansowej gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, funkcjonujących w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm., dalej również: u.c.p.g.). Opublikowany dokument jednocześnie potwierdza, że najbardziej popularnymi metodami ustalania tzw. opłat śmieciowych są metody od mieszkańca i od gospodarstwa domowego, w tym połączenie tych dwóch metod. Incydentalnie, wśród gmin objętych badaniem pojawiały się dwie pozostałe metody, tj. metoda od ilości zużytej wody i metoda powierzchniowa (od powierzchni lokalu mieszkalnego).
RIO w swojej analizie wskazuje również na fakt, że podejmowane przez rady gmin uchwały z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, w stosunku do których właściwość do oceny ich legalności posiada właśnie RIO, stanowią ponad 1/3 wszystkich uchwał z zakresu podatków i opłat lokalnych, które trafiają do poszczególnych izb, a co więcej, nieprawidłowości są w nich stwierdzane nieproporcjonalnie często. Słusznie jednak RIO podkreśla, że jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest bardzo częsta nowelizacja przepisów u.c.p.g.
Podstawowym zakresem badania było jednak sprawdzenie, czy gminne systemy odpadowe się samobilansują, co – teoretycznie – przed dniem 23 września 2021 r. było obowiązkiem. Przypomnijmy bowiem, że z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1648), która wprowadziła do art. 6r u.c.p.g. nowy ust. 2da. Stanowi on, że „Rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:
1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2-2c, lub 2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości”.
W badanym okresie (2017-2020) zanotowano w całej grupie badanych gmin z roku na rok wzrost zarówno dochodów, jak i wydatków związanych z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, przy czym wzrost wydatków był większy niż wzrost dochodów, co spowodowało, że wzrastał również deficyt tych środków. Przekładając to indywidualnie na poszczególne gminy wskazano, że w ciągu 4 lat objętych badaniem dodatnia różnica pomiędzy wydatkami a dochodami (tj. nadwyżka dochodów nad wydatkami) wystąpiła w 125 przypadkach, natomiast ujemna różnica (deficyt) w 367 przypadkach.
W badanym okresie zaobserwowano również wzrost zaległości (w ciągu czterech lat o ponad 58%), które średnio wynosiły ponad 6% uzyskanych dochodów systemu (najwięcej zaległości odnotowano w gminach wiejskich, natomiast najmniej w miastach na prawach powiatu). Analiza przedstawionych przez RIO danych prowadzi przy tym do wniosku, że w wielu przypadkach odzyskanie wymagalnych należności za dany okres pozwoliłoby na zbilansowanie się systemu odpadowego.
Z przeprowadzonych przez RIO badań widoczny jest również wzrost kosztów, jakie gminy ponoszą na realizację samego zadania, polegającego na odbiorze i zagospodarowaniu odpadów komunalnych. W badanym czteroletnim okresie wzrost ten wyniósł ponad 83%.
Bardzo interesujące dane zawarto w analizie w punkcie odnoszącym się do dochodów i wydatków systemu odpadowego per capita. Dokonana przez RIO analiza wykazała również istotne rozbieżności między liczbą mieszkańców według danych pochodzących z Głównego Urzędu Statystycznego, liczbą mieszkańców według rejestru mieszkańców w danej jednostce, a liczbą mieszkańców objętych złożonymi przez właścicieli nieruchomości tzw. deklaracjami śmieciowymi. Różnice te sięgają niekiedy nawet 20%, co – jak wskazano w analizie, – jest bardzo niepokojące. Niewątpliwie fakt ten ma istotny wpływ na kwestie bilansowania się systemu odpadowego. Jak również wskazano w analizie, rozbieżności w liczbie mieszkańców (liczby mieszkańców wg rejestru mieszkańców oraz wg GUS) stanowią około 4%. Natomiast w stosunku do liczby mieszkańców wg złożonych deklaracji a liczby mieszkańców wg GUS, rozbieżności sięgają przeciętnie około 16%, przy czym są liczne jednostki, w których niedobór osób wykazanych w deklaracjach przekracza wskazane powyżej 20%. Wskazuje to, że koszt systemu jest rozkładany na mniejszą liczbę osób, niż faktyczna liczba osób korzystających z systemu. Innymi słowy, RIO wskazuje, że gdyby deklaracje były sporządzane rzetelnie (liczby osób w deklaracjach byłyby zbieżne z danymi GUS), opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogłyby statystycznie być niższe o 16%.
Przekładając globalne dochody i wydatki funkcjonowania systemu na jednego mieszkańca RIO wskazuje, że w poszczególnych latach objętych badaniem średnio dochody stanowiły odpowiednio 131 zł, 137 zł, 156 zł i 218 zł, natomiast wydatki 136 zł, 151 zł, 173 zł i 241 zł.
W analizie zawarto również informacje o stanowiskach samych gmin w kontekście największych trudności, jakie mają w odniesieniu do funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi. Jak wskazano w analizie, zgromadzone wyniki potwierdzają, że realizując to zadanie własne, gminy nie do końca potrafiły oszacować zarówno stronę dochodową, jak i wydatkową systemu i tym samym wystąpiło zjawisko „niebilansowania się” systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Najczęściej wskazywaną przez gminy trudnością jest brak skutecznych narzędzi, które pozwoliłyby na pełną weryfikację danych w zakresie liczby osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość. Drugim najczęściej wskazywanym przez gminy problemem jest brak systematycznych wpłat mieszkańców z tytułu opłat śmieciowych oraz trudności z ich windykacją. Kolejnym czynnikiem, powodującym najwięcej trudności w funkcjonowaniu gminnych systemów, jest niewielka liczba podmiotów uczestniczących w postępowaniach przetargowych na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Gminy wskazują bowiem, że najczęściej w przetargach składane są jedna lub dwie oferty. Problemem dla gmin są również częste zmiany w przepisach oraz wzrost ilości odpadów wytwarzanych przez mieszkańców, co niewątpliwie wpływa na wzrost kosztów systemu. Część gmin jako problem wskazała również małą elastyczność przepisów ustawowych w zakresie ustalania częstotliwości odbierania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych. Odrębnym problemem wpływającym na koszty jest również niewłaściwa segregacja odpadów przez samych mieszkańców, co jest związane z ich niewystarczającą świadomością ekologiczną na temat należytego postępowania z tymi odpadami.
Choć przeprowadzona przez RIO analiza funkcjonowania gminnych systemów jest wyłącznie wycinkowa, to w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność systemowych zmian przepisów dotyczących tej problematyki. Nadzieję można wiązać z projektowanymi regulacjami odnoszącymi się do rozszerzonej odpowiedzialności producenta i wprowadzenia systemu kaucyjnego, jednakże wydaje się, że te działania ustawowe okażą się niewystarczające, aby wyeliminować najczęściej pojawiające się problemy i nieprawidłowości. Słusznie wskazano w analizie, że jedną z istotniejszych zmian legislacyjnych do wprowadzenia powinna być ta, dająca gminom możliwość faktycznej weryfikacji rzetelności złożonych deklaracji śmieciowych. Godnym pochwalenia jest również postulat RIO, aby w sposób rozsądny wspierać rozwiązania oparte o formułę in house.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa