Czy nowelizacja prawa samorządowego wzmocni rady gmin i powiatów?

AKTUALNOŚCI / ANALIZY - SAS 1/2018

W projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych ostre kontrowersje wywołały proponowane zmiany w Kodeksie wyborczym. W ich cieniu pozostały zmiany wprowadzane w ustawach ustrojowych (o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa). Tymczasem mają one szansę w realny sposób wpłynąć na funkcjonowanie samorządów i wydają się warte skomentowania.

Najciekawsze wydaje mi się to, że ustawa uchwalona 11 stycznia 2018 r. chce w nowy sposób określić balans pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi samorządów. Na zbyt słabą pozycję rad zwracali uwagę liczni eksperci, w tym dwa stosunkowo niedawne opracowania o ambicjach wszechstronnego ujęcia problemów samorządowych: „Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce” pod redakcją Jerzego Hausnera (2013 r.) oraz „Samorząd 3.0” przygotowany przez Forum Od Nowa (2014 r.).
Ustawa zawiera analogiczne rozwiązania dla wszystkich trzech stopni samorządu terytorialnego. Zarówno wzmacnia pozycję rad jako całości, jak też zwiększa uprawnienia pojedynczych radnych. Na szczęście w trakcie prac sejmowych usunięto obecny w projekcie przepis idący dokładnie w odwrotną stronę, znoszący – z niewiadomych przyczyn jedynie na poziomie gminnym – podwójność mandatu skarbnika, powoływanego i odwoływanego przez radę, ale na wniosek wójta, burmistrza czy prezydenta miasta.
Ustawa wprowadza stosunek zależności służbowej pomiędzy pracownikami urzędu samorządowego obsługującymi radę i przewodniczącym rady. Projekt szedł jeszcze dalej, tworząc osobną jednostkę organizacyjną do obsługi rady, przy czym zapis był niejasny – czy chodzi jedynie o jednostkę urzędu samorządowego, czy też o jednostkę organizacyjną samorządu, odrębną od urzędu. Ostateczny zapis też nie wydaje się jednoznaczny, a sformułowanie o „wykonywaniu uprawnień zwierzchnika służbowego” może być interpretowane zwężająco.
Ustawa daje radzie prawo rozpatrywania skarg na działania zarządu i jednostek organizacyjnych gminy i w tym celu nakazuje utworzenie w radzie komisji skarg, wniosków i petycji. Przesądza również, że do komisji mają wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów radnych. W tym kontekście ważny staje się nowy przepis stwierdzający, że już trzech radnych może utworzyć klub. Rada nie otrzymuje jednak żadnego konkretnego narzędzia kontrolnego w stosunku do działań zarządu i jednostek organizacyjnych. Właściwie może jedynie stwierdzić zasadność skargi mieszkańca lub grupy mieszkańców.
Dopiero praktyka pokaże siłę oddziaływania tego typu niewładczego środka kontrolnego i czy w podobnych sytuacjach rady będą próbowały podejmować jakieś bardziej zdecydowane działania.
Ustawa wprowadza instytucję corocznego raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego, składanego przez zarząd przed radą. Pełnić może on silną rolę kontrolną nie w stosunku do pojedynczych działań, ale całej pracy zarządu jednostki samorządowej. Dzieje się tak, gdyż po debacie nad raportem głosowane jest nie jego przyjęcie lub odrzucenie, a kwestia udzielenia zarządowi wotum zaufania.
Na poziomie powiatowym i wojewódzkim nieudzielenie wotum zaufania jest jednoznaczne z wnioskiem o odwołanie zarządu. Trzeba zwrócić uwagę na to, że procedura ta ma zupełnie inne znaczenie na poziomie gminnym, gdzie dopiero dwukrotne nieudzielenie wotum zaufania, po dwóch kolejnych raportach o stanie gminy, może prowadzić do podjęcia przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. W efekcie może dochodzić do stanu zinstytucjonalizowanego konfliktu pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a radą. Dopuszcza się bowiem sytuację, w której wójt i rada muszą koegzystować po formalnym stwierdzeniu przez radę, że w zasadniczy sposób nie akceptuje ona działań wójta, burmistrza czy prezydenta.
Ustawa jednoznacznie rozstrzyga, że uprawnienia kontrolne w stosunku do organu wykonawczego jednostki samorządowej oraz jej jednostek organizacyjnych ma nie tylko rada, ale także pojedynczy radni. Wprowadzone zostają przepisy zapewniające radnemu dostęp do informacji o działaniach jednostek organizacyjnych oraz prawo do składania interpelacji i zapytań, na które zarząd ma obowiązek odpowiedzieć.
Ustawa wprowadza też obowiązek rozpatrzenia projektu uchwały zgłoszonego przez klub radnych na co najmniej siedem dni przez sesją (obowiązek dotyczy tylko jednego projektu na danej sesji na każdy z klubów). Jest to rozwiązanie ciekawe. Raczej nie zmienia ono prawdopodobieństwa powodzenia inicjatyw uchwałodawczych klubów opozycyjnych, ale pozwala im na jasne, uzasadnione i udokumentowane przedstawienie alternatyw w stosunku do kierunku działania przyjętego przez większość.
Wszystkie te nowelizacje zmierzają do wzmocnienia pozycji rad i radnych. Na pytanie, czy rzeczywiście odegrają zamierzoną rolę, nie jest łatwo odpowiedzieć. Jedną rzeczą jest kwestia samego zapisu prawnego. Być może praktyka pokaże, że w niektórych punktach będzie wymagał on poprawy i większej precyzji, aby skutecznie zadziałać.
Drugim niebezpieczeństwem jest możliwość polityzacji i rytualizacji nowych rozwiązań. W najbardziej oczywisty sposób dotyczy to debaty nad raportem o stanie jednostki samorządowej. Wizja idealna to coroczna, merytoryczna debata nad stanem danej jednostki samorządowej i potrzebnymi kierunkami działania, z aktywnym udziałem mieszkańców (co przewiduje nowelizacja). Rzeczywistość może się jednak ograniczyć do powstania nowego pola rozgrywania konfliktów politycznych, niezależnie od realnych problemów danej społeczności.
Cała sprawa jest zaś ważna dla nas wszystkich, jako członków wspólnot samorządowych. Tym, co negatywnie wyróżnia polski samorząd terytorialny, jest niska skuteczność działania rad samorządowych. U jej źródła leży specyficzne dla Polski instytucjonalne przeciwstawienie zarządu i rady jako odrębnych organów jednostki samorządowej, wprowadzone już w ustawie samorządowej z 1990 r., a następnie utrwalone w 1997 r. w Konstytucji.
Ukształtowanie wewnętrznego ustroju jednostek samorządowych na wzór państwa z zarządem jako „rządem” i radą jako „sejmem”, oznaczało m.in. odsunięcie radnych od bieżącego działania samorządu. Pozostaje ona domeną wyłącznie zarządu (na poziomie gminnym od 2002 r. wójta, burmistrza prezydenta i jego zastępców). W praktyce, zwłaszcza w większych jednostkach, oznacza to przekazanie podejmowania decyzji w wielu kwestiach upoważnionym urzędnikom, a więc także profesjonalizację zarządzania – ze wszystkimi jej zaletami i wadami.
Nowelizacja nie zmienia ustroju polskich jednostek samorządowych i nie daje radzie i radnym żadnych uprawnień zarządczych. Jej istotą jest natomiast zwiększenie uprawnień kontrolnych rady i radnych i poszerzenie ich prawa do informacji o bieżących działaniach prowadzonych w imieniu jednostki samorządowej. Nie umiem natomiast w tej chwili ocenić, czy praktyczna realizacja tych celów nie napotka na skuteczne bariery.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa