NIK o zadłużaniu samorządów w parabankach

19 PAŹDZIERNIKA 2016

Samorządy korzystały z operacji finansowych innych niż kredyty i pożyczki bankowe oraz emisja obligacji, ponieważ ich sytuacja finansowa często uniemożliwiała uzyskanie tradycyjnego finansowania bankowego. Operacje te pozwalały na obejście mechanizmów ostrożnościowych i pozyskanie środków na projekty unijne lub kontynuowanie rozpoczętych projektów inwestycyjnych. Jednak bardzo często korzystanie z usług tzw. parabanków wiązało się z ponoszeniem przez samorządy kosztów istotnie przewyższających koszty rynkowe i prowadziło do nadmiernego zadłużania, a w skrajnych wypadkach do tzw. pętli zadłużania.

NIK wskazuje, że presja na wykorzystywanie usług tzw. parabanków może ulec zwiększeniu, dlatego konieczne jest wprowadzenie mechanizmów zabezpieczających samorządy przed niekontrolowanym zadłużaniem.

W ostatnich latach coraz więcej samorządów decyduje się na kosztowne finansowanie w pozabankowych instytucjach finansowych (tzw. parabankach) lub wykorzystuje operacje finansowe inne niż kredyty i pożyczki bankowe oraz emisje obligacji. Często jest to związane z potrzebą pozyskania środków na współfinansowanie projektów realizowanych z wykorzystaniem środków europejskich oraz kontynuowania rozpoczętych projektów inwestycyjnych.
Szerokie korzystanie z takich operacji może być niekorzystne dla samorządów ze względu na wyższe koszty takiego sposobu finansowania. Pociąga to też za sobą możliwość nadmiernego zadłużania. Wynika to z faktu, że operacje te nie zawsze są przedstawiane w ewidencji księgowej i sprawozdawczości, pomimo że powinny być wykazywane jako zadłużenie z tytułu operacji mających cechy kredytu i pożyczki. Dzięki temu możliwe jest ukrycie faktycznych obciążeń związanych z zadłużeniem samorządów, a także nieuwzględnianie ich we wskaźnikach ostrożnościowych, określonych w ustawie o finansach publicznych, które mają służyć ograniczeniu przyrostu zadłużenia samorządów. Występowanie takich zjawisk ma negatywny wpływ na jawność i przejrzystość finansów publicznych. Może być także źródłem niekontrolowanego pogorszenia sytuacji finansowej samorządów. Jednak brak dyscypliny finansowej i utrata zdolności kredytowej samorządów wyklucza w zasadzie dostęp do tańszego finansowania przez banki.
Wykorzystywanie operacji niestandardowych nie jest uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Definicje tych operacji zawarte są w innych przepisach prawa (kodeks cywilny, ustawa o rachunkowości, prawo podatkowe itp.). Operacjami niestandardowymi kreującymi dług są m.in: umowy leasingu zwrotnego, umowy sprzedaży zwrotnej nieruchomości, różnego rodzaju umowy, w tym umowy nienazwane powodujące restrukturyzację zadłużenia, tj. np. cesja wierzytelności, subrogacja, forfaiting, factoring, a ponadto płatność ratalna, finansowanie kapitałowe spółek komunalnych (dopłaty do kapitału).
Korzystanie z pozabankowych operacji finansowych w dziewięciu samorządach[1] wiązało się z koniecznością ponoszenia kosztów istotnie przewyższających koszty rynkowe i zostało przez NIK ocenione negatywnie. Poniesione łączne koszty całkowite operacji niestandardowych przewyższały średnio o blisko 23 proc. koszty referencyjnego kredytu bankowego na warunkach rynkowych. W poszczególnych jednostkach różnice te wynosiły od 13 do nawet 70 proc. Ponoszeniu nadmiernych kosztów sprzyjał brak konieczności stosowania konkurencyjnego trybu wyboru pozabankowych instytucji finansowych oraz zaniechanie analiz warunków, na jakich miały być zawarte umowy, w odniesieniu do warunków rynkowych. Skutkiem tego było pogorszenie sytuacji finansowej samorządów, a w skrajnych przypadkach popadnięcie w tzw. pętlę zadłużenia.
W dziewięciu samorządach (Bielice, Bierutów, Krośnice, Łazy, Osiek, Ostrowice, Pątnów, Przemków, Rewal) negatywnie oceniono legalność trybu uzyskiwania finansowania. Nieprawidłowości polegały na naruszaniu obowiązujących przepisów przy zaciąganiu zobowiązań i zasad podejmowania decyzji o przeprowadzeniu operacji finansowych.
Osiem skontrolowanych samorządów (Aleksandrów Łódzki, Bielice, Bierutów, Krośnice, Łazy, Ostrowice, Pątnów, Rewal) nierzetelnie przedstawiło w sprawozdaniach finansowych dane dotyczące wielkości długu lub jego kosztów. Spowodowane to było błędami w ewidencji księgowej oraz w sześciu przypadkach nierzetelnym wykazaniem stanu zadłużenia i wydatków związanych z zaangażowaniem w operacje finansowe.
Niepełny był nadzór organów wykonawczych nad zapewnieniem płynności finansowej samorządów. Zagadnienia te były przedmiotem bieżącego monitoringu tylko w pozostałych pięciu badanych samorządach (Dąbrowa Górnicza, Warszawa, Aleksandrów Łódzki, Ząbki oraz Łazy).
Na tle samorządów, które miały problemy z zachowaniem płynności finansowej, odmienną sytuację stwierdzono w Mieście Stołecznym Warszawa. W gospodarce finansowej Warszawy nie wystąpiły problemy z zachowaniem płynności. Miasto korzystało z finansowania kredytami i pożyczkami udzielanymi przez banki oraz emisją obligacji. Zaciąganie zobowiązań długoterminowych oparte było na rzetelnych analizach. Miasto nie korzystało z niestandardowych operacji finansowych, stosowano jednak umowy i deklaracje wsparcia dla spółek komunalnych o charakterze niefinansowym inne niż wnoszenie udziałów lub dopłat do spółek.

UWAGI I WNIOSKI NIK

Wyniki kontroli wskazują, że zakres niestandardowych operacji finansowych wykorzystywanych przez samorządy był powiązany z ich sytuacją finansową. Im była ona trudniejsza, tym większy był zakres i skala stosowanych niestandardowych operacji finansowych.
NIK wskazuje, że presja na wykorzystywanie takich operacji może ulec zwiększeniu w przypadku chęci dalszego wykorzystania środków Unii Europejskiej. Stanowiły one istotne wsparcie rozwoju samorządów, a w szczególności umożliwiały likwidowanie opóźnień w rozwoju infrastruktury gospodarczej. Jednak znaczna część samorządów nie ma realnych możliwości wygospodarowania w swoich budżetach nadwyżek finansowych, a ich sytuacja ekonomiczna nie daje możliwości skorzystania ze standardowych form finansowania zewnętrznego. Dlatego prawdopodobnie jeszcze większa będzie ich skłonność do zwiększenia wykorzystania niestandardowych operacji finansowych oferowanych przede wszystkim przez pozabankowe instytucje finansowe.
Niestandardowe operacje finansowe są legalne, jednak kreują ryzyka związane z powstaniem „ukrytych” zobowiązań długoterminowych. Wynika to z faktu, że operacje te nie są wykazywane w sprawozdawczości zadłużenia, a więc ich wykorzystanie prowadzi do powstania długu, który nie podlega rygorom ostrożnościowym. W konsekwencji sytuacja ekonomiczna samorządów będzie gorsza niż wynikałoby to z oficjalnych danych. Zwiększenie wykorzystania operacji niestandardowych będzie groźne dla sytuacji finansowej samorządów także dlatego, że koszty z nimi związane są zazwyczaj istotnie wyższe od kosztów obsługi kredytów i pożyczek bankowych lub wykupu obligacji. W konsekwencji będą pogłębiać pogorszenie sytuacji finansowej.
Nie jest konieczne zamykanie samorządom dostępu do pozabankowych instytucji finansowych, należy jednak wzmocnić mechanizmy zapobiegające niekontrolowanemu wzrostowi zadłużenia. W ocenie NIK Minister Finansów powinien rozważyć przygotowanie  zmian obligujących samorządy  do wykazywania w sprawozdawczości zobowiązań kreowanych przez niestandardowe operacje finansowe. Ważne będzie także przygotowanie zmian  zasad sposobu obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządów (z art. 243 ufp) tak, aby również te zobowiązania podlegały rygorom ostrożnościowym.

Minister Finansów powinien rozważyć przygotowanie  zmian zasad sposobu obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządów przede wszystkim w zakresie:

• Uwzględnienia przy obliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia zobowiązań z tytułu niestandardowych operacji finansowych, które powodują konieczność ponoszenia kosztów ich spłaty i obsługi.
• Wydłużenie okresu uwzględnianego przy obliczaniu wskaźnika w celu ograniczenia  wpływu zdarzeń losowych na jego kształtowanie.
• Skorygowania sposobu obliczania indywidualnego wskaźnika, poprzez uwzględnianie dochodów bieżących w miejsce dochodów ogółem - w celu pokazania  relacji zadłużenia do dochodów powtarzalnych (w tym wpływów z podatków i opłat, dotacji z budżetu państwa).
• Modyfikacji wzoru wskaźnika poprzez wyłączenie dochodów otrzymanych z budżetu Unii Europejskiej. Będzie to podwyższało dopuszczalny indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia samorządów i korzystnie oddziaływało na dalsze wykorzystanie funduszy unijnych w nowej perspektywie.

Najwyższa Izba Kontroli rekomenduje także wprowadzenie następujących rozwiązań:

• Ograniczenie przy konstrukcji budżetu samorządów możliwości bilansowania części operacyjnej budżetu nierozliczonymi kredytami, pożyczkami i papierami wartościowymi z lat ubiegłych.
• Wdrożenie mechanizmów pozwalających na bieżące monitorowanie zaciągania przez samorządy zobowiązań wynikających z niestandardowych operacji finansowych. Wzrost zadłużenia samorządów z wykorzystaniem niestandardowych operacji finansowych powinien podlegać takim samym procedurom, jakie obowiązują samorządy przy zaciąganiu kredytów lub pożyczek (na cele, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 ufp), łącznie z obowiązkiem zasięgania opinii RIO dotyczącej możliwości spłaty takiego zobowiązania.
• Dodatkowo, w celu poprawy bezpieczeństwa finansowego i zapewnienia pełnej jawności działań, samorządy powinny przedstawić analizę ekonomiczną takiej operacji. Należy nałożyć na samorządy obowiązek ujawniania zobowiązań długoterminowych będących wynikiem niestandardowych operacji finansowych w notach do sprawozdań finansowych, co umożliwiłoby ich weryfikację przez RIO.
• Rozważenie przywrócenia wskaźnika limitującego poziom długu uznawanego przez ustawodawcę za racjonalny.
• Rozważenie zasadności umożliwienia samorządom otwierania rachunków w więcej niż jednym banku w celu ograniczenia ryzyka utraty środków na rachunku w przypadku upadłości banku.  Rozwiązanie takie ograniczone byłoby tylko do sytuacji wskazującej na pogorszenie się sytuacji ekonomiczno-finansowej banku, np. ustanowienia w nim zarządu komisarycznego.