Projekt uchwały o udzieleniu pomocy de minimis w rolnictwie powinien zostać przedłożony Prezesowi UOKiK oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE RIO - 4/2022

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., nr 2.26.2022

Projekt uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis powinien zostać przedłożony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a jeżeli przewidziana w nim pomoc może mieć również charakter pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, także ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Naruszenie procedury podejmowania uchwał należy zaliczyć do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały.

Tak wynika z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, stwierdzającej nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego, zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, położonych na obszarze Województwa Mazowieckiego.
Zgodnie z § 1 pkt 1 lit.a badanej uchwały „Do wniosku [o udzielenie dotacji – przyp. autora] w przypadku, gdy Wnioskodawca w zakresie przyznanej dotacji może zostać uznany za przedsiębiorcę – informację o pomocy publicznej otrzymanej w roku, w którym Wnioskodawca ubiega się o pomoc publiczną oraz w ciągu dwóch poprzedzających lat lub oświadczenie o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 743) oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz.UE L 352 z 24.12.2013, str. 1, z późn. zm.)”.
Z treści cytowanych zapisów badanej uchwały wnioskować należy, że przedmiotowe dotacje mogą być udzielane m.in. podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Tym samym mogą mieć zastosowanie przepisy o pomocy de minimis, o której mowa w ustawie o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zaś udzielenie tej pomocy powinno uwzględniać warunki jej dopuszczalności, określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, w tym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U.UE L z 2013 r. Nr 352, str. 1 z późn. zm.). Dlatego – w ocenie Kolegium RIO w Warszawie – w odniesieniu do badanej uchwały należało zatem spełnić wymogi proceduralne, określone w art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z którymi projekt uchwały, przewidującej udzielenie pomocy de minimis, powinien zostać przedłożony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wobec braku jednoznacznej identyfikacji „wnioskodawcy”, jak również braku wykluczenia w badanej uchwale podmiotów, które mogą spełniać warunki do objęcia pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, ww. dotacja może mieć również charakter programu pomocowego, przewidującego udzielanie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, o którym mowa w art. 7 ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Jak bowiem wynika ze wskazanego przepisu, taki projekt programu pomocowego podlega zgłoszeniu ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Tym samym zaniechanie zgłoszenia uprawnionemu organowi projektu uchwały, w którym przewiduje się udzielenie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
W trakcie badania uchwały, RIO w Warszawie ustaliło, że projekt badanej uchwały nie został zgłoszony do UOKiK oraz Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyżej wymieniony obowiązek przedkładania stosownego projektu uchwały, przewidującego udzielenie pomocy de minimis/de minimis w rolnictwie, Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, stanowi jeden z elementów procedury podejmowania uchwały w ww. zakresie przedmiotowym. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, naruszenie procedury podejmowania uchwał należy zaliczyć do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (tak: wyrok NSA z dnia
17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/1).

SPIS TREŚCI

Rada gminy nie może regulować kwestii odpowiedzialności za szkody wynikające z użytkowania gminnego parkingu

ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZE WOJEWODY - 4/2022

Rozstrzygnięci nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr WNP-I.4131.177.2021.ML

Rada gminy nie jest upoważniona do regulowania kwestii ponoszenia odpowiedzialności przez użytkownika gminnego parkingu, czy też przez podmiot nim zarządzający albo właściciela pojazdu, za szkody poniesione przez podmiot zarządzający parkingiem lub osoby trzecie. Nie jest też upoważniona do formułowania zwolnienia od odpowiedzialności podmiotu zarządzającego parkingiem za szkody powstałe w wyniku: siły wyższej, żywiołów czy kradzieży.

Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, stwierdzającego nieważność niektórych postanowień uchwały rady gminy w sprawie utworzenia systemu parkingów płatnych, zlokalizowanych na terenach stanowiących własność gminy, niebędących drogami publicznymi oraz ustalenia zasad i sposobu pobierania opłat za korzystanie z tych parkingów.
Jako podstawę prawną uchwały organ stanowiący gminy wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: „u.s.g.”) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).
Wśród zakwestionowanych przez Wojewodę Mazowieckiego postanowień regulaminu znalazł się m.in. przepis mówiący o „wyłączeniu stosowania art. 674 kodeksu cywilnego przy korzystaniu z Systemu Parkingów Płatnych Gminy”. W ocenie organu nadzoru taki zapis uchwały w sposób istotny narusza prawo, albowiem żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani też innych ustaw, nie zezwala gminnym organom stanowiącym na przyjmowanie regulacji określającej zasady i sposób korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, która „wyłącza” stosowanie innych przepisów (w tym kontekście norm Kodeksu cywilnego). Ponadto – jak podkreślił organ nadzoru – prymat ustawy nad innymi aktami normatywnymi oznacza, że jej normy nie mogą być uchylone czy zawieszone przez normy niższego rzędu. – Innymi słowy na mocy przepisów uchwały rady gminy nie można wyłączyć stosowania przepisów o randze ustawowej – czytamy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Mazowiecki wskazał także, że rada gminy, działając w oparciu o upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie była upoważniona do regulowania kwestii ponoszenia odpowiedzialności przez użytkownika parkingu, czy też przez osobę naruszającą regulamin lub właściciela pojazdu, za szkody poniesione przez zarządcę lub osoby trzecie, w szczególności za uszkodzenie, zanieczyszczenie obiektu czy zachowanie niezgodne z regulaminem oraz do formułowania zasad zwalniania z odpowiedzialności zarządzającego parkingiem za szkody powstałe w wyniku: siły wyższej, żywiołów, kradzieży (włamania, rozboju itp.), rabunku, zniszczenia lub uszkodzenia pojazdów znajdujących się na terenie parkingu, kradzieży bądź zniszczeń rzeczy w nich pozostawionych lub stanowiących ich wyposażenie lub z tytułu wzajemnych szkód komunikacyjnych i parkingowych, spowodowanych przez osoby korzystające z parkingu. W konsekwencji rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność wszystkich, odnoszących się do tematyki odpowiedzialności odszkodowawczej postanowień, uchwalonego przez radę gminy regulaminu.
Za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa organ nadzoru uznał także postanowienie zakazujące kierowcy pozostawiania w pojeździe wartościowych rzeczy. W ocenie Wojewody Mazowieckiego tego typu zakaz jest przede wszystkim niezgodny z konstytucją, w szczególności z jej art. 64, zgodnie z którym prawo własności może zostać ograniczone tylko i wyłącznie w drodze ustawy.
Za niezgodne z obowiązującym prawem organ nadzoru uznał także wprowadzenie do regulaminu przepisów, zabraniających na terenie gminnych parkingów: palenia tytoniu, spożywania alkoholu oraz zażywania substancji odurzających. Jak podkreślił Wojewoda Mazowiecki, tylko uchwała rady gminy w sprawie stref wolnych od dymu, a więc podjęta na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, może być źródłem wprowadzenia w akcie prawnym zakazu palenia, w innych niż wymienionych przez ustawodawcę miejscach publicznych na terenie gminy.
Jeżeli chodzi o spożywanie alkoholu, to generalny zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych wynika z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Natomiast w odniesieniu zakazu spożywania substancji odurzających na terenie gminnych płatnych parkingów, podkreślić należy, że w świetle art. 62 ustawy z o przeciwdziałaniu narkomanii, penalizowane jest już samo posiadanie środków odurzających, dlatego regulacja przyjęta przez radę gminy w tym zakresie stanowi modyfikację ustawy.

SPIS TREŚCI

Starosta może odmówić rejestracji pojazdu z powodu sfałszowania umowy sprzedaży, pomimo braku postępowania karnego w tej sprawie

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH - 4/2022

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 520/20

Zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym rejestracji dokonuje się w szczególności na podstawie dowodu własności pojazdu. Niewątpliwie sfałszowany dokument umowy kupna-sprzedaży nie mógł stanowić takiej podstawy. Odmowa wszczęcia postępowania karnego w sprawie przez prokuraturę, ze względu na znikomą szkodliwość społeczną czynu, nie ma tu znaczenia.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi na decyzję starosty, odmawiającą rejestracji pojazdu oraz decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję starosty. Odmowa rejestracji pojazdu została wydana w związku z niezgodnością numeru nadwozia z dokumentami pojazdu, rokiem produkcji oraz przedłożeniem do rejestracji sfałszowanej umowy nabycia.
Decyzje organów administracji I i II instancji WSA w Krakowie uznał za prawidłowe. „Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 450) rejestracji dokonuje się w szczególności na podstawie dowodu własności pojazdu. Niewątpliwie dokument umowy kupna-sprzedaży ciągnika [...] nie może stanowić podstawy rejestracji pojazdu z uwagi na to, że został sfałszowany.” – czytamy w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie.
Krakowski sąd administracyjny podkreślił także, że „gdyby organ nie stwierdził faktu sfałszowania dokumentu w postaci wyżej opisanej umowy, sytuacja przedstawiałaby się zgoła odmiennie. Rację mają bowiem skarżący, że sam fakt stwierdzenia istnienia w rzeczywistości innego numeru nadwozia, nie stanowi wystarczającej podstawy dla odmowy rejestracji pojazdu, w szczególności w sytuacji, gdy nie ma żadnych dowodów na okoliczność przerobienia powyższego numeru nadwozia. W takiej sytuacji organy powinny dokonać wszechstronnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, obejmujących wcześniejsze akty rejestracji, celem ustalenia, na jakim etapie pojawił się błąd w zakresie numeru nadwozia w dokumentacji dotyczącej pojazdu. Nie może być bowiem tak, że odmienny niż w dowodzie rejestracyjnym, choć nieprzerobiony numer nadwozia, uniemożliwi rejestrację pojazdu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia ta jednak nie ma znaczenia, wobec stwierdzenia faktu sfałszowania dokumentu umowy stanowiącej podstawę rejestracji pojazdu.”
WSA w Krakowie wskazał ponadto, że odmowa wszczęcia postępowania przez prokuraturę w sprawie o sfałszowanie umowy „nie oznacza, że czynu nie popełniono albo, że brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia lub też, że czyn nie zawiera znamion przestępstwa. Odmowa wszczęcia postępowania oznacza tylko tyle, że osoby, wobec której orzeczenie to wydano, nie można pociągnąć do odpowiedzialności za zarzucany jej czyn, wobec spełnienia przesłanki z art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. Zgodnie z powyższym przepisem nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy społeczna szkodliwość czynu jest znikoma.”

SPIS TREŚCI

Program Cyfrowy Powiat – nabór wniosków do 9 września!

Z GMIN, MIAST I POWIATÓW - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

13 lipca 2022 r. w Starostwie Powiatowym w Garwolinie zainaugurowany został program Cyfrowy Powiat. W sumie do powiatów trafią 63 mln zł. 

Konferencję otworzył Starosta Garwoliński, członek Zarządu Związku Powiatów Polskich, Mirosław Walicki. Po powitaniu zgromadzonych gości, Starosta wyraził radość z powodu kolejnego etapu cyfryzacji Polski. „Do tej pory, jako starostowie z zazdrością patrzyliśmy na środki, które na ten cel otrzymywały gminy. Wcześniej pandemia, a teraz wojna pokazały, że cyberbezpieczeństwo, a także rozwój e-usług dla naszych mieszkańców są bardzo ważne. Cieszymy się, że nadszedł kolejny etap, w którym mogą uczestniczyć również powiaty” – mówił.
Główne założenia programu zaprezentował Minister Cyfryzacji, Janusz Cieszyński. Zaznaczył, że Cyfrowy Powiat to kontynuacja programu Cyfrowa Gmina. „Widzimy, że polskie społeczeństwo zmienia się wraz z rozwojem nowych technologii. Widzimy też, że efekty dotychczasowej pracy są widoczne i że to działanie ma sens” – mówił. Minister przyznał, że na podstawie programu Cyfrowa Gmina widać, że udało się przekonać samorządy do inwestycji w cyberbezpieczeństwo.
W ramach programu do przyznania będą 63 mln zł (w skali całego kraju). Powiat będzie mógł otrzymać od 100 do 350 tys. zł. Do programu może zgłosić się każdy powiat, nie jest wymagany wkład własny. Nabór wniosków rozpoczął się 13 lipca i potrwa do 9 września 2022 r. Z programu Cyfrowy Powiat nie będą mogły skorzystać miasta na prawach powiatu, ponieważ były one brane pod uwagę w programie Cyfrowa Gmina.
Senator Maria Koc podkreślała z kolei, że dostęp do nowych, cyfrowych technologii to nie tylko kwestia jakości życia, ale też kwestia bezpieczeństwa. Ma to też wpływ na rozwój gospodarczy kraju. „To, jak duży i pozytywny wpływ na nasze życie mają nowe technologie przekonaliśmy się w dobie koronawirusa i lockdownu” – mówiła.
O tym, że samorządy dostrzegają potrzeby nie tylko w prostym odtworzeniu sprzętu, ale też w zakresie cyberbezpieczeństwa mówił Marek Zagórski, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Cyfryzacji. Wyraził nadzieję, że coraz lepsza cyfryzacja będzie coraz lepiej służyła obywatelom.
Dariusz Szustek, starosta łukowski i członek Zarządu Związku Powiatów Polskich podkreślił, jak bardzo istotne jest włączenie powiatów do programu cyfryzacji. Zaznaczył, że wiele starostw mieści się w starszych budynkach, w których do tej pory dostęp do narzędzi cyfrowych był utrudniony. Przyznał, że to bardzo dobry początek współpracy, zaznaczył jednak, że powiaty w dalszym ciągu będą sygnalizowały o swoich potrzebach.

Szczegółowe informacje na temat programu
można znaleźć na stronie: www.gov.pl

SPIS TREŚCI

ZPP jednym z sygnatariuszy sojuszu na rzecz pokoju i wspólnoty w Europie

Z GMIN, MIAST I POWIATÓW - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Tragiczna wojna w Ukrainie to moment niezwykle istotnej refleksji na temat znaczenia współpracy międzynarodowej. Dlatego – w celu zacieśnienia jedności międzynarodowej – lokalne samorządy podpisały Międzynarodowy Sojusz na rzecz pokoju i wspólnoty w Europie. Jednym z sygnatariuszy dokumentu jest Związek Powiatów Polskich.

sojusz1aB

Międzynarodowy Sojusz na rzecz pokoju i wspólnoty w Europie został podpisany 4 lipca 2022 r. w Homburgu, w powiecie Saarpfalz, w Niemczech. Jego pomysłodawcą jest dr Theophil Gallo - starosta Saarpfalz-Kreis – powiatu w Kraju Saary.
Celem sojuszu jest jeszcze silniejsza współpraca pomiędzy samorządami lokalnymi, by zachować pokój w Europie i dbać o dobro mieszkańców.
Dokument podpisali samorządowcy z Hrabstwa Henrico (USA), Departamentu Moselle (Francja), ośmiu samorządowców różnego szczebla z Ukrainy, starostowie siedmiu powiatów z Polski (przemyskiego, jarosławskiego, lubaczowskiego, bieszczadzkiego, łańcuckiego, krakowskiego i ostrzeszowskiego) oraz przedstawiciele organizacji zrzeszających samorządy z wymienionych krajów. Polskim sygnatariuszom sojuszu towarzyszył Kazimierz Gołojuch, poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej – Przewodniczący Polsko-Niemieckiej Grupy Parlamentarnej. W imieniu Związku Powiatów Polskich, dokument podpisał Adam Krzysztoń, starosta łańcucki i Wiceprezes Zarządu ZPP.
Uczestnicy spotkania zaznajomili się również z ideą i zasadami funkcjonowania Rezerwatu Biosfery Bliesgau, którego celem są działania proekologiczne dla mieszkańców całego regionu. W Niemczech odbył się także charytatywny koncert dla Ukrainy. Przedstawiciele samorządów niemieckich, polskich i ukraińskich omówili również bieżące problemy i najważniejsze wyzwania. Wśród planowanych na przyszłość przedsięwzięć jest międzynarodowa konferencja dla nauczycieli w Łańcucie oraz wymiany uczniów szkół z Polski i Niemiec.

sojus2aB

SPIS TREŚCI

Organ stanowiący gminy nie może zastępować organu wykonawczego, zwłaszcza w zakresie przyjęcia określonych dochodów do budżetu gminy

SĄDY O SAMORZĄDACH - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 616/19

Jeżeli uprawnienie lub obowiązek związany z wykonaniem budżetu nie zostanie przypisany jednoznacznie do żadnego z organów gminy, to organem właściwym jest organ wykonawczy, nie zaś organ stanowiący. W konsekwencji niedopuszczalne staje się uznanie, aby organ stanowiący gminy mógł w jakimkolwiek zakresie – w sposób nieprzewidziany przez przepisy szczególne – zastępować w zakreślonej materii organ wykonawczy, zwłaszcza poprzez wyrażanie w zastępstwie tego organu woli przyjęcia określonych dochodów do budżetu gminy.

Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oddalającego skargę rady miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, stwierdzającą nieważność uchwały rady miasta w sprawie przyjęcia przez miasto dofinansowania na realizację projektu pn. „Poprawa jakości środowiska miejskiego poprzez rozwój terenów zieleni”. W ocenie RIO w Poznaniu uchwała ta została podjęta przez radę miasta bez podstawy prawnej, ponieważ wskazany przez organ stanowiący (jako podstawa prawna uchwały) art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznany za jej podstawę prawną. – Przepis ten w sposób ogólny określa zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyła do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał i nie może – z racji ogólnego charakteru – stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepis ten uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie takie musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy – podkreśliła RIO w Poznaniu.
Stanowisko RIO w Poznaniu podzielił WSA w Poznaniu, który potwierdził, że sporna uchwała wydana została przez radę miasta bez podstawy prawnej. Jak wskazał bowiem WSA w Poznaniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraża domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego gminy. Domniemanie to nie może jednak polegać na przyznaniu organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie ujętej w art. 169 Konstytucji RP zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.
W ocenie WSA w Poznaniu materia, objęta zakwestionowaną przez Kolegium RIO w Poznaniu uchwałą, mieści się w obrębie problematyki stanowiącej wykonanie budżetu gminy, a środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej stanowią dochód jednostek samorządu terytorialnego. Wykonanie budżetu gminy, który to budżet powinien obejmować m.in. dochody – w tym pobranie tych dochodów – należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. – W tym względzie dochodzi do swoistego odwrócenia domniemania właściwości na rzecz organu wykonawczego – podkreślił poznański sąd administracyjny.
W świetle przywołanego art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 247 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jeżeli uprawnienie lub obowiązek związany z wykonaniem budżetu nie zostanie przypisany jednoznacznie do żadnego z organów gminy, to organem właściwym jest organ wykonawczy, nie zaś organ stanowiący. W konsekwencji niedopuszczalne staje się uznanie, aby organ stanowiący gminy mógł w jakimkolwiek zakresie – w sposób nieprzewidziany przez przepisy szczególne – zastępować w zakreślonej materii organ wykonawczy, zwłaszcza poprzez wyrażanie w zastępstwie tego organu woli przyjęcia określonych dochodów do budżetu gminy.

SPIS TREŚCI

Wójt, burmistrz, prezydent miasta nie może zaskarżyć uchwały rady gminy/miasta w sprawie absolutorium

SĄDY O SAMORZADACH - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5083/21

Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób nie ogranicza zakresu kompetencji wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie funkcji organu wykonawczego gminy. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Skoro zatem nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny, to wójtowi nie przysługuje legitymacja do jej zaskarżenia.

Tak wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającego wyrok sądu I instancji w sprawie ze skargi wójta na uchwałę rady gminy dot. absolutorium.
Rada gminy nie udzieliła wójtowi gminy absolutorium. Wójt uchwałę rady zaskarżył do sądu admi-nistracyjnego w Rzeszowie, który uwzględnił skargę wójta i uchwałę rady uchylił.
W ocenie NSA skarga wójta na uchwałę rady gminy w sprawie absolutorium powinna jednak zostać przez sąd I instancji odrzucona. A to dlatego, że – jak podkreślił NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia – wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie przysługuje legitymacja skargowa w tej sprawie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie – poprzez unormowania kwestionowanej uchwały – przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia.
Uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, będącego wójtem gminy. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo, w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób nie ogranicza zakresu kompetencji wójta, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie funkcji organu wykonawczego gminy. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny.
Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 5a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt nie zostały naruszone. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi.

SPIS TREŚCI

Rozliczanie wynagrodzeń po tzw. Polskim Ładzie

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Zmiany podatkowe, jakie weszły w życie 1 lipca 2022 roku, istotnie wpłynęły na rozliczanie wynagrodzeń osób zatrudnionych w sektorze finansów publicznych. Zlikwidowana została ulga dla klasy średniej oraz mechanizm rolowania zaliczki. Ponadto ustawodawca wprowadził 12% stawkę podatku w pierwszym progu podatkowym oraz przywrócił wspólne rozliczanie rodziców samotnie wychowujących dzieci.

Wśród głównych założeń zmian w systemie podatkowym, jakie weszły w życie od 1 stycznia 2022 roku, było podniesienie kwoty wolnej do 30 tys. zł, drugiego progu podatkowego do 120 tys. zł, a także likwidacja prawa do odliczenia składki zdrowotnej od podatku dochodowego. Wraz z tymi zmianami, w celu neutralizacji ich negatywnych konsekwencji, dla osób otrzymujących ze stosunku pracy od 5701 zł brutto do 11 141 zł brutto wprowadzono ulgę dla klasy średniej. Skala zmian oraz niejednoznaczności interpretacyjne spowodowały zamieszanie już w pierwszych dniach 2022 roku, co doprowadziło do wprowadzenia mechanizmu rolowania zaliczek (Rozporządzanie MF z 7 stycznia 2022 r. oraz ustawa z dnia 24 lutego o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy o podatku od wydobycia niektórych kopalin), który czasowo ograniczył wysokość zaliczki na PIT, jaką musieli ponosić podatnicy. Stan ten trwał do końca czerwca 2022 r., gdy ustawodawca zdecydował się obniżyć stawkę podatku w pierwszym progu podatkowym z 17% do 12%, zlikwidować ulgę dla klasy średniej oraz zlikwidować mechanizm rolowania zaliczki na PIT.
Zatem, aby obliczyć wysokość wynagrodzenia podatnika, uzyskującego przychody ze stosunku pracy, należy w pierwszej kolejności ustalić wysokość przychodu. Co ważne, za przychód należy uznać nie tylko wynagrodzenie zasadnicze, ale także inne wymienione składki wynagrodzenia (benefity pracownicze, nagrody, premie, wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczonych itp.). Następnie należy obliczyć wysokość składek na ubezpieczenia społeczne (emerytalne, rentowe i chorobowe). W kolejnym kroku następuje ustalenie podstawy wymiaru składki zdrowotnej, równej przychodowi pomniejszonemu o składki na ubezpieczenia społeczne. W kolejnym kroku następuje obliczenie 9% składki zdrowotnej. Następnie należy obliczyć podstawę opodatkowania – czyli kwotę równą przychodowi pomniejszonemu o składki na ubezpieczenia społeczne oraz koszty uzyskania przychodu. Otrzymana wówczas kwota nie będzie już zmniejszana o przysługującą w pierwszym półroczu 2022 roku ulgę dla klasy średniej, ale posłuży do obliczenia 12% podatku. Następnie należy ustalić, czy podatnikowi przysługuje kwota zmniejszająca podatek (300 zł miesięcznie w drugiej połowie 2022 r.). Jeśli podatnik złożył oświadczenie na druku PIT-2, wówczas od obliczonego podatku należy odjąć kwotę zmniejszającą podatek. Finalnie wysokość wynagrodzenia netto odpowiada wynagrodzeniu brutto, pomniejszonemu o składki na ubezpieczenia społeczne, składkę na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych.

Tabela 1. Rozliczenie wynagrodzenia w pierwszym i drugim półroczu 2022 roku

 tab bs4 1

 

Po przeprowadzeniu obliczeń dla osoby zarabiającej na etacie (przychód ze stosunku pracy) 6 tys. zł brutto wynagrodzenie netto od lipca do grudnia 2022 roku wynosić będzie 4 420,09 zł, czyli będzie wyższe o około 100 zł, niż otrzymywane w pierwszym półroczu 2022 roku.

W powyższym przykładzie przyjęto koszty uzyskania przychodu na poziomie 250 zł, przysługujące podatnikom, którzy mieszkają i pracują w tej samej miejscowości. Należy jednak mieć na uwadze, że podatnikom mogą przysługiwać podwyższone koszty uzyskania przychodu, w zależności od liczby etatów i miejsca zamieszkania.

 

Tabela 2. Roczne limity kosztów uzyskania przychodu
w zależności od liczby etatów i miejsca zamieszkania podatnika

tab bs4 2

  

OPRACOWANIE WŁASNE

Warto także mieć na uwadze, że koszty uzyskania przychodu mogą być ustalone indywidualnie, np. na podstawie imiennych biletów okresowych, albo też w formie 50% dochodu, jeśli w ramach wykonywanej pracy dochodzi do przeniesienia praw lub udzielenia licencji.
Wprowadzając w trakcie roku podatkowego zmiany w obszarze podatku dochodowego od osób fizycznych projektodawcy zapewniali, że przepisy będą dla podatników korzystne. Jednak, aby zapobiec sytuacji, gdy wśród podatników pojawią się osoby, które na wprowadzonych w trakcie roku podatkowego reformach stracą, wprowadzono do przepisów możliwość rozliczenia w zeznaniu rocznym z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w pierwszym półroczu 2022 roku. W przypadku, gdy w skali roku podatkowego okaże się, że zastosowanie ulgi dla klasy średniej oraz 17% stawki podatku będzie korzystniejsze niż obniżona do 12% stawka podatku, ale bez ulgi dla klasy średniej – wówczas organ podatkowy będzie obowiązany zastosować korzystniejsze rozwiązanie dla podatnika i przygotuje rozliczenie z uwzględnieniem ulgi dla klasy średniej.
Z kolei w przypadku podatników, którzy otrzymywali wynagrodzenie m.in. ze stosunku pracy do 12 800 zł miesięcznie w okresie marzec-czerwiec 2022 roku, płatnik miał obowiązek porównywania wysokości zaliczki na podatek z zasadami obowiązującymi na dzień 31 grudnia 2021 roku i odprowadzenia korzystniejszej kwoty. Mechanizm ten, nazwany rolowaniem zaliczek, wiązał się z odroczeniem w czasie poboru tzw. „nadwyżki zaliczki”, która miała zostać odprowadzona do urzędu skarbowego w kolejnych miesiącach 2022 r., gdy według regulacji z 2021 r. podatnik wchodziłby w II próg podatkowy i płacił 32% zaliczki na podatek. Mechanizm ten, choć dla wielu podatników korzystny, został zlikwidowany od 1 lipca 2022 r., co oznacza, że obecnie płatnik nie porównuje już wysokości zaliczki z poprzednim rokiem podatkowym.
Warto także wskazać, że zmiany wprowadzone od 1 lipca 2022 r. przywróciły prawo do wspólnego rozliczenia dla rodziców samotnie wychowujących dzieci. Dla płatników oznacza to, że podatnicy mogą składać oświadczenia o wspólnym rozliczaniu z dziećmi, w wyniku czego płatnik, nawet po przekroczeniu 120 tys. zł dochodu, obliczać będzie zaliczkę na PIT według stawki 12%.

Dr Antoni Kolek
Instytut Emerytalny

SPIS TREŚCI

(Nie)szczelność systemów śmieciowych – realny problem?

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Od samego początku obowiązywania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi (tj. od 1 lipca 2013 r.) ich szczelność jest jedną z największych bolączek wielu samorządów. Jak działać w przypadku, gdy system się rozszczelnia i czy każda taka sytuacja powinna być powodem do obaw?

Choć przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297; dalej: u.c.p.g. albo ustawa śmieciowa) w sposób dość kompleksowy regulują problematykę kształtowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi, to nie przewidują zbyt wielu narzędzi umożliwiających zapewnienie szczelności tych systemów (szczelności głównie rozumianej jako sytuacji, w której wszyscy mieszkańcy gminy są objęci systemem i ponoszą na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odpowiedniej wysokości). Gminy próbują osiągnąć wspomnianą szczelność najczęściej już na etapie wyboru metody ustalenia tzw. opłaty śmieciowej (opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Niniejszy artykuł nie stanowi przy tym kompleksowego przedstawienia zaistniałego problemu (chociażby ze względu na jego ramy objętościowe), lecz ma stanowić z jednej strony zasygnalizowanie problemu i wskazanie potencjalnych rozwiązań wynikających z obecnie obowiązujących przepisów, a z drugiej strony przyczynek do dyskusji na temat koniecznych systemowych zmian w przepisach, kształtujących gminne systemy gospodarowania odpadami komunalnymi.

WYBÓR ODPOWIEDNIEJ METODY SPOSOBEM NA SZCZELNOŚĆ?

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy śmieciowej przewidują cztery podstawowe metody (które mogą być między sobą mieszane i łączone):

  • tzw. metoda od osoby;
  • tzw. metoda wodna (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości);
  • tzw. metoda powierzchniowa (od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego);
  • metoda od gospodarstwa domowego.

Mówiąc o szczelności systemu w odniesieniu do ww. metod należy mieć na uwadze dane, będące podstawą do wyliczenia wysokości opłaty śmieciowej. Dane te możemy podzielić na te mające w pewnym sensie charakter obiektywny i te, co do których należałoby również w pewnym sensie przypisać cechę subiektywności (w kontekście ich podawania). Metody oparte o tzw. obiektywne dane to metoda wodna oraz metoda powierzchowna. Opierają się one bowiem na możliwych do zweryfikowania danych – w przypadku metody wodnej na danych pochodzących od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a w przypadku braku przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej na przeciętnych normach zużycia wody), natomiast w przypadku metody powierzchownej na danych z ewidencji budynków.
Pozostałe dwie metody (tj. metoda od osoby i metoda od gospodarstwa domowego) opierają się na trudniej (niż w przypadku dwóch poprzednich metod) weryfikowalnych danych. Dane te są bowiem samodzielnie podawane przez właściciela nieruchomości, składającego tzw. deklarację śmieciową. Widoczne jest to zwłaszcza w przypadku metody od osoby. Gminy, porównując liczbę mieszkańców objętych złożonymi deklaracjami śmieciowymi z liczbą wynikającą np. z rejestru mieszkańców, niemalże zawsze dochodzą do wniosku, że ta pierwsza jest niższa. Najczęściej „brakująca” liczba mieszkańców oscyluje w przedziale do 10-15%. W takiej sytuacji minusy z tego wynikające (główny to taki, że pozostali mieszkańcy płacą proporcjonalnie więcej za tych, którzy systemowi się wymknęli) oceniane są jako akceptowalne, zwłaszcza w świetle tego, że metoda od osoby jest najbardziej społecznie akceptowalna. Innymi słowy, w wielu przypadkach „niewielka” nieszczelność systemu uznawana jest za „mniejsze zło” w porównaniu z minusami, które wynikają z innych metod (zwłaszcza ich mniejsza akceptowalność społeczna).
Metoda od gospodarstwa domowego, mimo jej oparcia również na subiektywnych danych, jest metodą szczelniejszą od metody od osoby – o ile nie mamy do czynienia z jej różnicowaniem w zależności od liczby osób wchodzących w skład tego gospodarstwa (a w praktyce najczęściej jednak mamy do czynienia z takim różnicowaniem – mało która gmina decyduje się bowiem na „klasyczną” metodę od gospodarstwa). W dalszym jednak ciągu mamy pole do pewnych „nadużyć” po stronie właścicieli nieruchomości, którzy mogą deklarować występowanie na danej nieruchomości wyłącznie jednego gospodarstwa w sytuacji, gdy faktycznie tych gospodarstw funkcjonuje na nieruchomości więcej. W tym przypadku jednak problemem jest brak definicji gospodarstwa domowego na gruncie ustawy śmieciowej, co powoduje przyjmowanie pewnego założenia (pewnej fikcji), że jedna nieruchomość to jedno gospodarstwo domowe. W praktyce natomiast za gospodarstwo domowe powinniśmy uznawać taki zespół osób, które zamieszkują razem i wspólnie się utrzymują. Tym samym, w przypadku, gdy na terenie jednej nieruchomości mieszka grupa osób, w ramach której każda z osób samodzielnie się utrzymuje (bądź też w danej grupie osób wyodrębniamy co najmniej dwie grupy samodzielnie się utrzymujące – samodzielnie względem pozostałych grup), to nie mamy do czynienia z jednym gospodarstwem domowym (mimo wspólnego zamieszkiwania), a kilkoma takimi gospodarstwami.

Kiedy w takim razie gminy decydują się na zmianę metody z uwagi na nieszczelność systemu? W tym zakresie można wyodrębnić co najmniej dwa powody:

  • Po pierwsze, odsetek osób znajdujących się poza gminnym systemem (nieobjętych złożonymi deklaracjami) z miesiąca na miesiąc się zwiększa, a gmina nie jest w stanie na bieżąco reagować i przeciwdziałać „uciekaniu” z systemu, np. prowadząc odpowiednie postępowania weryfikujące (które jednak w przypadku zabudowy wielorodzinnej nie tyle są utrudnione, co wręcz w wielu przypadkach praktycznie niemożliwe do realizacji). Takie sytuacje mają miejsce zwłaszcza po podwyżce wysokości stawki opłaty śmieciowej. Nierzadko wtedy „ucieczka” z systemu kolejnej grupy mieszkańców wywołuje pewnego rodzaju efekt kuli śnieżnej – gmina podniosła wysokość opłaty z uwagi na niebilansowanie się systemu, co powoduje z kolei zmniejszenie się liczby mieszkańców w systemie, co ponownie powoduje, że system się nie bilansuje i potrzebna jest kolejna podwyżka.
  • Po drugie, gmina „dochodzi do ściany” z akceptowalną wysokością opłaty śmieciowej dla mieszkańca (niekoniecznie mowa jest o maksymalnej ustawowej stawce, która obecnie wynosi, np. w przypadku metody od osoby 41,23 zł). W takiej sytuacji, celem zachowania samobilansowania się systemu, rozważane są inne formy optymalizacji, w tym zmiana metody na taką, która – przynajmniej od strony wysokości opłaty – będzie bardziej akceptowalna dla mieszkańców.

INNE SPOSOBY NA SZCZELNOŚĆ SYSTEMU

Czy jednak wybór odpowiedniej metody jest jedynym rozwiązaniem, umożliwiającym osiągnięcie szczelności gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi? Gminy sięgają po różne narzędzia mające im pomóc – zwłaszcza przy metodzie od osoby – odnaleźć brakujących w systemie mieszkańców. Część z tych działań nie ma oparcia w przepisach prawnych, choć osiąga pewien wystarczający dla gmin poziom skuteczności.

Opierając się z kolei na rozwiązaniach prawnych należy zwrócić uwagę na dwa mechanizmy:

  • Po pierwsze, w sprawach dotyczących opłat śmieciowych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (a nie Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym możliwe jest podejmowanie wszelkich działań wynikających z przepisów tej ustawy, w szczególności w odniesieniu do postępowania dowodowego. W tym kontekście należy mieć jednak na uwadze fakt, że co do zasady, aby zastosować rozwiązania z Ordynacji podatkowej należy mieć do czynienia ze skonkretyzowaną osobą, w stosunku do której prowadzone są określone czynności sprawdzające (np. przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Tym samym, w świetle przepisów tej ustawy zasadniczo niedopuszczalne jest ubieganie się o zbiorcze informacje, na podstawie których dojdzie dopiero do „wyłapania” podmiotów nieobjętych gminnym systemem.
  • Po drugie, częściowo mankamenty pojawiające się przy stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej zniwelowane zostały dodaniem z dniem 23 września 2021 r. do art. 6o ustawy śmieciowej ust. 1a. Stanowi on, że „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych”. Problemem, jaki pojawia się jednak w stosowaniu tego przepisu jest to, że umożliwia on wykorzystywanie informacji znajdujących się w posiadaniu wyłącznie gminnych jednostek organizacyjnych, nieposiadających osobowości prawnej (tj. jednostek budżetowych i zakładów budżetowych). W odniesieniu do spółek komunalnych przepis ten nie znajdzie zastosowania, bowiem pojęcie gminnej jednostki organizacyjnej na gruncie ustawy śmieciowej ma węższe znaczenie niż na gruncie ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym skorzystanie z możliwości pozyskania danych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego będzie możliwe wyłącznie w przypadku takiego przedsiębiorstwa, które działa w formie innej niż spółka prawa handlowego (spółka komunalna), np. w formie zakładu budżetowego.

PODSUMOWANIE

Obecnie obowiązujące przepisy, choć w niewystarczającym stopniu, to jednak pozwalają gminom na pewne działania mające na celu uszczelnienie własnych gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi. Niewątpliwie największą szczelność można osiągnąć stosując metodę wodną lub powierzchniową. Jednakże również przy najczęściej stosowanych obecnie metodach, opartych na liczbie mieszkańców, gminy mają pewne możliwości działania. Nie są one jednak w stanie w prosty i szybki sposób doprowadzić do stuprocentowej szczelności systemu. Bezsprzecznie konieczne są zmiany w przepisach prawnych. Te jednak powinny być powiązane z kompleksowym podejściem do tematyki regulowanej przepisami ustawy śmieciowej. Ustawa ta była bowiem tyle razy zmieniana, że już dawno straciła przejrzystość i powinna zostać napisana od nowa.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Współnicy
Sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wójt odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej również na gruncie tzw. ustawy śmieciowej

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Naczelny Sąd Administracyjny w czerwcowej uchwale rozwiał wątpliwości i wskazał, że do postępowań administracyjnych, prowadzonych na gruncie tzw. ustawy śmieciowej, których przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, stosuje się przepisy Kodeksu prawa administracyjnego w zakresie takich kar.

Coraz częstsze zmiany przepisów tzw. ustawy śmieciowej – tj. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297) – powodują, że coraz więcej sytuacji, polegających na nieprzestrzeganiu tych przepisów, sankcjonowanych jest administracyjnymi karami pieniężnymi. Co więcej, ustawodawca decyduje się na wprowadzanie do ustawy śmieciowej również minimalnej częstotliwości przeprowadzania kontroli przestrzegania jej przepisów przez różne grupy podmiotów, zobligowanych na jej gruncie do określonego działania. Natomiast brak przeprowadzenia kontroli w określonym zakresie czasowym również jest sankcjonowany administracyjną karą pieniężną.
W konsekwencji powyższego, bardzo istotne znaczenie odgrywa rozstrzygnięcie, czy na gruncie postępowań administracyjnych, prowadzonych w trybie ustawy śmieciowej, należy stosować przepisy Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.) zatytułowanego „Administracyjne kary pieniężne”. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiać się bowiem zaczęły rozbieżności – część składów orzekających tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stała na stanowisku, że kary pieniężne z rozdziału 4d ustawy śmieciowej, z uwagi na ich szczególny charakter, nie pozwalają na zastosowanie przepisów k.p.a. dot. administracyjnych kar pieniężnych (zwłaszcza z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 k.p.a., który stanowi, że „W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się”).
W przywołanej na wstępie uchwale (z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21), podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, NSA rozstrzygnął o stosowaniu do postępowań prowadzonych na gruncie ustawy śmieciowej (wydaje się, że najważniejszego, przynajmniej dla stron tych postępowań) przepisu Działu IVA k.p.a., tj. art. 189f k.p.a. W uchwale tej NSA stwierdził bowiem, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przywołany przepis art. 189f k.p.a. stanowi, że „Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1)”. „W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2)”. „Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3)”.
Jak NSA wskazał w uzasadnieniu do uchwały, powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

  • gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
  • gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
  • gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
  • w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Co więcej NSA trafnie wskazał (odpowiadając w pewnym sensie na stanowisko tej części orzecznictwa, która wskazywała, że w odniesieniu do uregulowanych ustawą śmieciową kar nie stosuje się przepisów Działu IVA k.p.a., bowiem przepisy te odnoszą się w wielu przypadkach do specyficznego rodzaju kary, jaką jest kara biegnąca, np. za złożenie sprawozdania po terminie), że art. 189f k.p.a. nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). W konsekwencji, zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy śmieciowej.

Jakie praktyczne przełożenie ma analizowana uchwała na postępowania prowadzone przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast na gruncie ustawy śmieciowej, których przedmiotem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej?

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca w art. 189f § 1 k.p.a. literalnie wskazał na obligatoryjność zastosowania tego przepisu w przypadku ziszczenia się określonych w nim przesłanek. Innymi słowy, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu dokonać analizy zaistniałego w danej sprawie stanu faktycznego pod kątem tego, czy zastosowania nie znajdzie ów przepis, nakazujący odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Co więcej, przepis ten znajdzie zastosowanie również w odniesieniu do kar, które WIOŚ może nałożyć na wójta, burmistrza, prezydenta miasta na gruncie ustawy śmieciowej. Przykładowo, w obowiązującym od 6 września 2019 r. przepisie art. 9u ust. 1a ustawy śmieciowej wskazano, że „W stosunku do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany prowadzić kontrolę, o której mowa w ust. 1, co najmniej raz na dwa lata”. Biorąc pod uwagę termin wejścia w życie tego przepisu uznać należy, że pierwszą kontrolę wszystkich podmiotów, które były wpisane w dniu wejścia w życie tego przepisu, należało przeprowadzić do dnia 6 września 2021 r. W art. 9z ust. 6 ustawy śmieciowej wskazano natomiast, że „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 9u – podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 5000 zł”. Tym samym w toku postępowania WIOŚ zobligowany będzie zweryfikować, m.in. czy wójt, burmistrz, prezydent miasta zaprzestał naruszania prawa (czyli w praktyce, czy przeprowadził zaległe kontrole) oraz ocenić, czy jeśli naruszania zaprzestanie, to czy waga dokonanego wcześniej naruszenia prawa jest znikoma – jeśli tak, to zobligowany będzie do odstąpienia od nałożenia tejże administracyjnej kary pieniężnej.

Na zakończenie dokonanych rozważań należy przywołać słuszne i trafne stanowisko NSA, wyrażone w ww. uchwale, zgodnie z którym odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski
i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Zakaz zatrudniania wójta, burmistrza, prezydenta miasta w spółkach z udziałem Skarbu Państwa lub JST od nowej kadencji?

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2022

Pomimo, iż regulacje antykorupcyjne, ograniczające prowadzenie działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, funkcjonują w praktyce już jakiś czas, to regularnie wraca pytanie dotyczące stosowania art. 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1110, dalej jako ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 października 2021 r.
o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2054).

Przy interpretacji tego przepisu należy uwzględnić przepis przejściowy zawarty w art. 12 drugiego z przywołanych wyżej aktów, który brzmi: „Do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obecnej kadencji nie stosuje się przepisu art. 4a ustawy zmienianej w art. 5”. Zatem, czy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) w czasie trwania obecnej kadencji, jako że przepis art. 4a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie znajduje wobec nich zastosowania, mogą być zatrudnieni lub wykonywać inne zajęcia w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10% akcji lub udziałów? Analiza obowiązującego stanu prawnego przy tak postawionym pytaniu prowadzi do wniosku, iż znowelizowane przepisy, ograniczające osobom pełniącym funkcje organów wykonawczych gmin możliwość zatrudniania lub wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10% akcji lub udziałów, znajdą zastosowanie od dnia rozpoczęcia IX kadencji samorządowej
(tj. w 2023 roku). Ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Na mocy art. 5 ustawy nowelizującej dodano art. 4a, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10% akcji lub udziałów. Nowela zmodyfikowała jednocześnie zasady dopuszczalności zasiadania przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółek prawa handlowego, a także zasady bycia likwidatorem tych spółek, a także pełnomocnikiem wspólnika, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników. W stanie prawnym przed nowelizacją (art. 6 ust. 1 ustawy) generalny zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek (wynikający z art. 4 ustawy) nie dotyczył wójtów, o ile zostali oni wskazani przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny. W takich sytuacjach możliwe było łączenie pełnienia funkcji wójta z zajmowaniem stanowisk w organach spółek, przy czym wójtowie nie mogli zostać wskazani do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego, z udziałem podmiotów wskazujących te osoby. W nowym stanie prawnym wyłączenia tego nie można stosować w stosunku do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w zakresie zakazu, o którym mowa w art. 4a, tj. zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10% akcji lub udziałów (art. 6 ust. 1 i 2a ustawy). Powyższe oznacza, że nowelizacja ograniczyła w odniesieniu do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) stosowanie wyjątku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy wyłącznie do takich spółek, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty akcje lub udziały w ilości mniejszej niż 10 %.
Ustawa nowelizująca z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054) weszła w życie w dniu 1 stycznia 2022 r. Ustawa ta zawiera przepisy intertemporalne, a wśród nich art. 12, zgodnie z którym do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obecnej kadencji nie stosuje się przepisu art. 4a ustawy zmienianej w art. 5. Wskazać w tym miejscu należy, że mimo, iż ustawodawca w treści art. 12 wskazał wyłącznie art. 4a, uznać należy, że odroczony termin obowiązywania nowych regulacji rozciąga się również na art. 6 ust. 2a. Powyższe wynika z istoty przepisów odsyłających pierwszego stopnia, w przypadku których odczytanie treści wynikających z nich norm prawnych wymaga zastosowania innych obowiązujących już przepisów. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że nowe regulacje, ograniczające osobom pełniącym funkcje organu wykonawczego w gminach, zaczną obowiązywać od pierwszego dnia IX kadencji samorządowej, która rozpocznie się w 2023 r.

dr Marcin Adamczyk
adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UWM w Olsztynie,
partner zarządzający działem prawa samorządowego
w Kancelarii Prawnej „AJiP”

SPIS TREŚCI

Warunki udziału w postępowaniu nie mogą utrudniać konkurencji

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 4/2022

Warunki udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne muszą, zgodnie z wymogami ustawy PZP, odzwierciedlać minimalne poziomy zdolności.

Zamawiający, opracowując warunki, zobowiązany jest do ich precyzyjnego formułowania oraz odpowiednio do przedmiotu zamówienia i jego wartości. Rolą zamawiającego jest konkretyzacja i sprecyzowanie warunków udziału w postępowaniu, w sposób który z jednej strony nie utrudnia uczciwej konkurencji, a z drugiej daje wykonawcom pewność, co do jednoznacznej ich interpretacji podczas oceny spełniania warunków – patrz wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt: KIO 1163/21.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że minimalny poziom wymagań, postawionych przez zamawiającego, nie powinien przy tym prowadzić do eliminacji z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawców zdolnych do realizacji zamówienia. Formułując warunki udziału w postępowaniu konieczne jest zachowanie równowagi pomiędzy interesem zamawiającego w uzyskaniu rękojmi należytego wykonania zamówienia a interesem wykonawców, którzy poprzez sformułowanie nadmiernych wymagań mogą zostać wyeliminowani z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie mogą niezasadnie utrudniać konkurencji na rynku wykonawców ubiegających się o dane zamówienie publiczne.
Zgodnie z orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej (przykładowo wyrok KIO z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt: KIO 2746/21) zamawiający może ustalać określone wymogi dotyczące wiedzy i doświadczenia, jednakże wymagania takie nie mogą w sposób niezasadny ograniczać konkurencji na rynku. Innymi słowy takie wymagania muszą być możliwe do spełnienia przez profesjonalistę działającego w danej branży. Prawo zamawiającego do określenia warunku udziału w postępowaniu nie ma charakteru absolutnego. Potwierdzeniem wskazanej tezy jest wprowadzone przez ustawodawcę ograniczeń w swobodzie ustalania warunków udziału w postępowaniu przez zamawiającego – patrz: art. 16 i art. 112 Prawa zamówień publicznych.
Opracowując zapisy Specyfikacji Warunków Zamówienia zamawiający powinni pamiętać, że: warunek udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie musi odnosić się do doświadczenia identycznego (tożsamego z przedmiotem zamówienia). Ustalony przez zamawiającego warunek udziału w postępowaniu ma uprawdopodabniać, iż wykonawca go spełniający jest w stanie zrealizować zamówienie.

Marek Okniński

SPIS TREŚC

Brak podpisania oferty za pomocą kwalifikowanego podpisu obliguje zamawiającego do jej odrzucenia

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE - SAS 4/2022

Uchybienie wymogowi opatrzenia w postępowaniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne oferty kwalifikowanym podpisem elektronicznym powoduje, że oferta jest nieważna. Nie jest to bowiem oświadczenie złożone w formie elektronicznej, zastrzeżonej pod rygorem nieważności. Tymczasem w postępowaniu o udzielenie zamówienia o wartości równej lub przekraczającej progi unijne ofertę składa się, pod rygorem nieważności, w formie elektronicznej – zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.).

Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie wskazują expressis verbis wymagań, związanych z zachowaniem formy elektronicznej. Jednak dla wykonawcy ubiegającego się o zamówienie, który zobowiązany jest do zachowania należytej staranności obejmującej znajomość przepisów prawa i wynikających z nich następstw w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (wyrok Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 1993 r. II CRN 77/93, OSNC 1993/3/69), dokonanie ustalenia w tym zakresie nie powinno nastręczać trudności. Art. 8 ust. 1 Prawa zamówień publicznych stanowi bowiem, że do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 781 § 1 k.c. wskazuje, że do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. Natomiast zgodnie z art. 73 k.c. czynność prawna dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz.UE. L Nr 257, str. 73), dalej jako „rozporządzenie elDAS”, „kwalifikowany podpis elektroniczny” oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Pkt 14 tego przepisu stanowi, że „certyfikat podpisu elektronicznego” oznacza poświadczenie elektroniczne, które przyporządkowuje dane służące do walidacji podpisu elektronicznego do osoby fizycznej i potwierdza co najmniej imię i nazwisko lub pseudonim tej osoby. Stosownie natomiast do pkt 15 „kwalifikowany certyfikat podpisu elektronicznego” oznacza certyfikat podpisu elektronicznego, który jest wydawany przez kwalifikowanego dostawcę usług zaufania. Zgodnie z art. 33 ust. 1 rozporządzenia elDAS kwalifikowaną usługę walidacji kwalifikowanych podpisów elektronicznych świadczy wyłącznie kwalifikowany dostawca usług zaufania, który: zapewnia walidację zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia elDAS oraz umożliwia stronom ufającym otrzymanie wyniku procesu walidacji w automatyczny, wiarygodny i skuteczny sposób oraz przy użyciu zaawansowanego podpisu elektronicznego lub zaawansowanej pieczęci elektronicznej dostawcy kwalifikowanej usługi walidacji.
Z przywołanych przepisów jasno wynika, że przyjęcie oświadczenia opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym wymaga walidacji podpisu, w celu stwierdzenia skuteczności złożenia oświadczenia. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 14 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 700), profil zaufany oznacza środek identyfikacji elektronicznej, zawierający zestaw danych identyfikujących i opisujących osobę fizyczną, który został wydany w sposób, o którym mowa w art. 20c. Zgodnie z art. 20aa wskazanej ustawy profil zaufany umożliwia podmiotom publicznym uwierzytelnienie osoby fizycznej, zaś profil osobisty zapewnia możliwości opatrzenia dokumentu elektronicznego podpisem zaufanym. Podpisanie zatem pliku przez ePUAP umożliwia potwierdzenie tożsamości jego posiadacza w usługach publicznych i pozwala na podpisywanie pism, kierowanych do podmiotów publicznych, w postaci elektronicznej, wskazując na określoną osobę, jej konto i czas dokonania tego podpisu. Oba podpisy służą do podpisywania elektronicznego, jednak ich przeznaczenie i moc prawna nie są tożsame. Kwalifikowany podpis elektroniczny korzysta z domniemań ustanowionych przez ustawodawcę i jest szczególną formą podpisu zaawansowanego, o określonych wymaganiach technicznych i organizacyjnych. Tym samym oferta taka musi zostać odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, jako niezgodna z przepisami prawa – innymi słowy: odrzucenie oferty wadliwie podpisanej jest obowiązkiem zamawiającego (patrz: Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt KIO 3794/21).

Marek Okniński
praktyk, zajmujący się od 1995 r. udzielaniem zamówień publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego oraz spółkach Skarbu Państwa.

SPIS TREŚCI

Wynagrodzenie dla pracownika samorządowego za czas zwolnienia z pracy w związku z udziałem w akcji ratowniczej

PRAWO PRACY - SAS 4/2022

Czy pracownik samorządowy, będący członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej, zachowuje prawo do wynagrodzenia za czas zwolnienia z pracy
w związku z uczestniczeniem w akcji ratowniczej?

Pracownik będący strażakiem ratownikiem nie zachowuje prawa do wynagrodzenia za czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu. Takiemu pracownikowi przysługuje natomiast rekompensata pieniężna z tego tytułu – w wysokości i na warunkach przewidzianych w odrębnych przepisach.

Zagadnienie dotyczące świadczeń oraz uprawnień przysługujących pracownikom będącym strażakami ratownikami ochotniczej straży pożarnej (OSP), w związku z udziałem w akcji ratowniczej lub działaniu ratowniczym, stanowią przedmiot uregulowań ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. poz. 2490), zwanej dalej: „ustawa o OSP”, interpretowanych łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi z zakresu prawa pracy.
Zgodnie z art. 12 ustawy o OSP pracodawca zwalnia od świadczenia pracy strażaka ratownika OSP, biorącego udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty na czas ich trwania, a także na czas niezbędny do odpoczynku zgodnie z art. 132 § 1 (którego pierwsze zdanie posiada następujące brzmienie: „Pracownikowi przysługuje w każdej dobie prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku.”) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, z późn. zm.), zwaną dalej „k.p.”.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 530) w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.
Ponadto stosownie do art. 15 ustawy o OSP strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Natomiast rozważając, czy za czas przeznaczony na udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych pracownik, będący strażakiem ratownikiem OSP, zachowuje prawo do wynagrodzenia, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zgodnie z art. 80 k.p. wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, natomiast za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. W przepisach ustawy o OSP brak jest uregulowań stanowiących, że za czas zwolnienia od świadczenia pracy w związku z udziałem w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej strażak ratownik OSP zachowuje prawo do wynagrodzenia. Wprost przeciwnie – stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy o OSP, za czas nieobecności w pracy, w związku z udziałem w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej,
strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą.
Należy wskazać ponadto, że w omawianym zakresie – obok uregulowań ustawy o OSP – zastosowanie znajdują także przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1632), zwanego dalej „rozporządzeniem”. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pracodawca jest obowiązany zwolnić od pracy pracownika, będącego członkiem ochotniczej straży pożarnej – na czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu. W myśl zaś § 16 ust. 1 rozporządzenia, pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy, o którym mowa w § 8 zdanie drugie, § 9, § 11 ust. 1 pkt 2 i 2b, § 12 oraz § 15 rozporządzenia. Wśród wymienionych jednostek redakcyjnych, określających rozmaite przypadki zwolnienia pracownika od pracy (takie jak np. zwolnienie celem stawiennictwa na wezwanie organu, sądu lub prokuratury czy celem oddania krwi), cytowany przepis nie odsyła do przepisu § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stanowiącego o zwolnieniu od pracy pracownika będącego członkiem OSP na czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje natomiast przepis § 16 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku skorzystania przez pracownika ze zwolnienia od pracy, o którym mowa m.in. w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, pracodawca wydaje zaświadczenie określające wysokość utraconego wynagrodzenia za czas tego zwolnienia, w celu uzyskania przez pracownika od właściwego organu rekompensaty pieniężnej z tego tytułu – w wysokości i na warunkach przewidzianych w odrębnych przepisach, chyba że obowiązujące u danego pracodawcy przepisy prawa pracy przewidują zachowanie przez pracownika prawa do wynagrodzenia za czas zwolnienia.
W świetle powyższych uregulowań można stwierdzić, że co do zasady – o ile nie stanowią inaczej przepisy prawa pracy obowiązujące u danego pracodawcy (np. postanowienia układu zbiorowego pracy lub regulaminu wynagradzania) – pracownik będący strażakiem ratownikiem nie zachowuje prawa do wynagrodzenia za czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu. Takiemu pracownikowi przysługuje natomiast rekompensata pieniężna z tego tytułu – w wysokości i na warunkach przewidzianych w odrębnych przepisach. Przez „odrębne przepisy” w analizowanym przypadku można rozumieć przepisy ustawy o OSP. Przepis art. 15 tej ustawy przewiduje prawo do otrzymania ekwiwalentu ratowniczego przez strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, przy czym w świetle przywołanego przepisu prawo do tego świadczenia przysługuje niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia – a zatem niezależnie od tego, czy przepisy prawa pracy obowiązujące u danego pracodawcy przewidują zachowanie prawa do wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy w związku z uczestnictwem w działu ratowniczym.
Można dodać, że poza ekwiwalentem ratowniczym przepisy ustawy o OSP nie wydają się przewidywać prawa do innego świadczenia, mogącego stanowić rekompensatę pieniężną w rozumieniu § 16 ust. 2 rozporządzenia, tj. rekompensatę z tytułu utraconego wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy celem udziału w działaniu ratowniczym. W szczególności za takie świadczenie trudno jest uznać rekompensatę pieniężną, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o OSP. Przepis ten stanowi bowiem, że strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i doznał uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku, za czas niezdolności do pracy, za który nie zachował prawa do wynagrodzenia, nie otrzymał zasiłku chorobowego albo świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie odrębnych przepisów, przysługuje, na jego wniosek, rekompensata pieniężna. Mimo zatem posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem „rekompensaty pieniężnej” – zbieżnym, co do brzmienia z pojęciem „rekompensaty pieniężnej”, o której mowa w § 16 ust. 2 rozporządzenia – wymienione świadczenie nie stanowi rekompensaty z tytułu utraconego wynagrodzenia za czas udziału w działaniu ratowniczym.

Sławomir Pyźlak
radca prawny

PODSTWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. poz. 2490),
– Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320, z późn. zm.),.
– Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 530).

SPIS TREŚCI

Naprawa finansów samorządów jest konieczna – propozycje zmian legislacyjnych

FINANSE SAMORZĄDU - SAS 4/2022

Unia Metropolii Polskich wspólnie ze Związkiem Miast Polskich złożyła w Senacie propozycje zmian, których celem jest uzdrowienie finansów JST,
które ucierpiały głównie na skutek niekorzystnych (z punktu widzenia dochodów własnych gmin) zmian w podatku PIT wprowadzanych w latach 2019–2022.

To nie kolejny apel, stanowisko czy postulaty, tylko konkretne propozycje zmian obowiązujących przepisów. Jeżeli nie zostaną one wprowadzone, mieszkańców miast czekają nieuchronne podwyżki, m.in. czynszów w budynkach komunalnych, biletów komunikacji miejskiej, opłat za gospodarowanie odpadami oraz pobieranych za inne usługi komunalne – mówi Tomasz Fijołek, dyrektor Biura UMP.
Propozycje zmian, które odebrał od samorządowców Marszałek Senatu Tomasz Grodzki, zostały podzielone na dwie grupy. Pierwsza to zmiany doraźne, które można (i trzeba) wprowadzić natychmiast, a także zmiany systemowe. Wśród tych ostatnich znalazła się propozycja uczynienia z PIT 100% dochodu budżetowego JST, co ma nastąpić poprzez stopniowe podwyższanie samorządowego udziału w tym podatku. Drugą jest zmiana zasad finansowania oświaty, polegająca na wprowadzeniu mechanizmu indeksacji części oświatowej subwencji ogólnej, poprzez określenie jej wysokości na 3% PKB, co wystarczyłoby do pełnego sfinansowania zadań oświatowych w każdym z kolejnych lat budżetowych.
Pakiet działań doraźnych, to swego rodzaju samorządowa tarcza antyinflacyjna. Składają się na nią następujące działania:
Obniżenie stawki VAT na usługi transportu publicznego z 8% do stawki 0%;
Obniżenie stawki VAT na usługi dotyczące gospodarki odpadami z 8% do stawki 0%;
Sfinansowanie ze środków budżetu państwa wzrostu kosztów funkcjonowania komunikacji publicznej (zeroemisyjnej) w zakresie wzrostu cen energii elektrycznej, w związku ze wzrostem cen praw do emisji CO2, które w całości trafiają do budżetu państwa;
Urealnienie kwot referencyjnych na 2022 r. zapisanych w nowelizacji ustawy o dochodach JST – łączne podniesienie ich sumy o 10 mld zł – w istocie chodzi o ochronę środków, które są współwłasnością mieszkańców i służą finansowaniu ich zbiorowych potrzeb (szkoły i przedszkola, tramwaje i autobusy, utrzymanie dróg etc.);
Zmiana metody podziału subwencji rozwojowej (rekompensującej ubytki dochodów z PIT) na wprost proporcjonalną do utraty dochodów w danym roku budżetowym (tj. wprost proporcjonalną do wysokości udziału danej JST we wpływach z PIT) – pozwoli to na zrekompensowanie samorządom utraty dochodów, spowodowanej zmianami w konstrukcji PIT i zmniejszenia się wpływów podatkowych;
Zwaloryzowanie kwoty subwencji oświatowej JST na 2022 rok o wskaźnik bieżącej inflacji, według odczytu dotyczącego stanu na koniec czerwca 2022 r., tj. o 15,6 % (czyli o ok. 8,3 mld zł) – doprowadziłoby to do zmniejszenia niedoboru środków przekazywanych przez rząd na zabezpieczenie działalności szkół. Waloryzacja wysokości subwencji odpowiadająca poziomowi inflacji nie zapewni wprawdzie pełnego finansowania zadań oświatowych subwencją, pozwoli jednak oddalić groźbę braku pieniędzy na te wydatki;
Sfinansowanie ze środków budżetu państwa wzrostu kosztów funkcjonowania ciepłownictwa komunalnego w zakresie wzrostu cen paliw i surowców energetycznych oraz w związku ze wzrostem cen praw do emisji CO2, którego beneficjentem jest budżet państwa.
– Odrzucenie proponowanych rozwiązań sprawi, że długofalowe skutki kryzysu odczuwalne będą nie tylko dla mieszkańców, ale również i dla instytucji, które w założeniu mają mieszkańcom służyć. W obliczu systematycznego ograniczania dochodów samorządów na realizowanie usług podstawowych dla mieszkańców po prostu nie będzie pieniędzy – dodaje Andrzej Porawski, dyrektor Biura ZMP.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

Nie wszystkie zmiany w klasyfikacji budżetowej po myśli samorządów

FINANSE SAMORZĄDU - SAS 4/2022

Ministerstwo Finansów kończy prace nad nowelizacją rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Niestety zmiany zaproponowane w ostatecznym tekście tego aktu nie spełniają oczekiwań samorządów, odnośnie możliwości wykorzystania informacji ze sprawozdań budżetowych do szacowania kosztów usług realizowanych przez JST.

Jedną z ważniejszych dla samorządów zmian, wprowadzanych przepisami nowelizacji, jest utworzenie nowego rozdziału „75806 Część rozwojowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego” w związku z ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1927, z późn. zm.). Wprowadza ona nową część subwencji – część rozwojową, która ma wzmocnić potencjał inwestycyjny JST. Nowelizacja tworzy też nowy paragraf „637 Środki otrzymane z Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych na realizację zadań inwestycyjnych / Wydatki poniesione ze środków z Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych na realizację zadań inwestycyjnych”.
Nowelizacja miała także wprowadzić taką zmianę w obowiązującej klasyfikacji budżetowej, która umożliwiłaby wykorzystanie danych ze sprawozdań budżetowych do oszacowania kosztów usług dostarczanych przez JST. Jak podkreśla Związek Miast Polskich w stanowisku z dnia 8 lipca 2022 r. jest to niezbędny warunek, by można było na podstawie dowodów (twardych danych) ocenić rezultaty prowadzonych przez samorządy lokalnych polityk publicznych (evidence-based policies).
– Zaproponowane przez MF rozwiązanie łączy wydatki płacowe z wydatkami na utrzymanie stanowisk pracy, co spowoduje zniweczenie kilkuletnich wysiłków, podejmowanych w projekcie Systemu Monitorowania Usług Publicznych (SMUP), zmierzających do wprowadzenia mechanizmu szacowania, w oparciu o obowiązujący obecnie system klasyfikacji budżetowej i sprawozdawczości budżetowej realnych kosztów usług publicznych, świadczonych przez JST – tłumaczy Andrzej Porawski, dyrektor biura ZMP.
– Dlatego proponujemy zapis kompromisowy, który stwarza możliwość ewidencji wydatków płacowych w rozdziałach tzw. usługowych, ale równocześnie zapewnia, że wszystkie wydatki związane z utrzymaniem stanowisk pracy znajdą się w rozdziałach tzw. podmiotowych – dodaje.
Taka modyfikacja przepisów rozporządzenia pozwoliłaby (w ocenie ZMP) obliczać koszty usług metodą opracowaną w SMUP.
Przypominamy, że celem projektu SMUP jest dostarczenie jednostkom samorządu terytorialnego, przedsiębiorcom oraz społeczeństwu informacji niezbędnych do kompleksowej oceny usług, świadczonych na poziomie lokalnym. Dotychczas w Polsce nie ma spójnego systemu monitorowania usług publicznych, który umożliwiałby każdemu zainteresowanemu podmiotowi szybkie uzyskanie kompleksowej informacji na temat ilości, jakości, dostępności i efektywności finansowej usług publicznych.

Jakub Gortyński

SPIS TREŚCI

W mieście przybędzie ścieżek rowerowych

CHĘCINY RAJEM DLA CYKLISTÓW

checiny1

11 lipca 2022 r., w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach, burmistrz Gminy i Miasta Chęciny Robert Jaworski przy kontrasygnacie skarbnik Gminy i Miasta Chęciny Jadwigi Sinkiewicz wraz z marszałkiem województwa świętokrzyskiego Andrzejem Bętkowskim oraz wicemarszałek Renatą Janik podpisali umowę na budowę kolejnych ścieżek rowerowych w Chęcinach. W spotkaniu wzięli udział również: poseł Krzysztof Lipiec orz przewodniczący sejmiku województwa Andrzej Pruś.

Czytaj więcej: W mieście przybędzie ścieżek rowerowych

Ponowne doręczenie stronie zaświadczenia, nieodebranego po dwukrotnym awizowaniu

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 4/2022

PYTANIE

Czy można doręczyć stronie zaświadczenie, którego ona nie odebrała i wróciło do organu administracji publicznej, który je wydał po dwukrotnym awizowaniu, czy też należy wydać tej stronie nowe zaświadczenie analogicznej treści i pobrać od niej opłatę skarbową od jego wydania.

ODPOWIEDŹ

Zmiana zaświadczenia następuje poprzez wydanie nowego zaświadczenia w miejsce zaświadczenia dotychczasowego. Jeżeli zatem strona nie odebrała zaświadczenia z uwagi na jego zastępcze doręczenie (wróciło do organu administracji publicznej, który je wydał w zaklejonej kopercie) i domaga się zaświadczenia o tożsamej treści, de facto tego, które nie zostało jej fizycznie doręczone, to nie ma przeszkód, aby nieodebrane zaświadczenie było przedmiotem ponownego doręczenia. W takim przypadku brak jest podstaw prawnych do pobrania opłaty skarbowej od wydania ponownego (drugiego) zaświadczenia tej samej treści.

Problematyka wydania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a.
W literaturze i judykaturze przedmiotu ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricte, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, 2019 r., s. 1058 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.07.2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11, Lex nr 1214528). W doktrynie i orzecznictwie zwraca się jednak uwagę na zasadność odpowiedniego stosowania części przepisów, regulujących ogólne postępowanie administracyjne do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, w tym w zakresie uregulowanym w rozdziale 8 działu I, regulującym problematykę doręczeń.
Przepis art. 39 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej „adresem do doręczeń elektronicznych”, chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem (§  2):
przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo
przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Przepisy k.p.a. regulują ponadto tzw. doręczenie zastępcze, zwane również fikcyjnym doręczeniem. Zgodnie z art. 44 §  1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2).
W myśl zaś § 2 art. 44 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§  3). 
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§  4). 
Wskazać należy ponadto, że w myśl art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym (mającym osobowość prawną i nieposiadającym osobowości prawnej) organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca (por. E. Iserzon Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 122; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 1995, s. 132 oraz B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 264).
Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1423) wprowadzone zostały zmiany do art. 98 ust. 2 w pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 695), polegające na wyłączeniu stosowania art. 98 ust. 1 ww. ustawy w zakresie organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem (art. 98 ust. 1), nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. Przedmiotowa zmiana (nowelizacja), zgodnie z art. 13 pkt 5 ww. ustawy z 24 lipca 2020 r. weszła w życie z dniem 20 sierpnia 2020 r.
Oznacza to zatem, że nieodebrane pisma podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał od 18 kwietnia 2020 r. (data wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2) do dnia 19 sierpnia 2020 r. nie uznaje się za doręczone w trybie art. art. 44 k.p.a.
Jeżeli natomiast termin odbioru pisma określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypada od 20 sierpnia 2020 r., a pismo nie zostało odebrane, wówczas pismo uważa się za doręczone w rozumieniu art. 44 k.p.a.
Ponadto przepis art. 11 ust. 1 ww. ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy (…) wprowadza rozwiązanie dotyczące pism, które w okresie od dnia 18 kwietnia 2020 r. do dnia 19 sierpnia 2020 r. zostały uznane za niedoręczone. Zgodnie z tym przepisem, przesyłki niedoręczone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia jej w życie. Oznacza to, że przesyłki uznaje się za doręczone w dniu 4 września 2020 r.
Wyjątek od tej zasady określa art. 11 ust. 2 ww. ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przed dniem 20 sierpnia 2020 r. operator pocztowy dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru, wówczas data 4 września 2020 r. uznania przesyłki za doręczoną nie ma zastosowania (oczywiście, gdy przesyłka została odebrana).
Dokonując oceny skutków prawnych zastępczego doręczenia zaświadczenia należy również mieć na uwadze charakter prawny tego dokumentu. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 10.06.1998 r., sygn. akt I SA/Lu 504/97, Lex nr 35983 oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 25.04.2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645).
Zaświadczenie ma więc tylko znaczenie dowodowe, przemawia za nim domniemanie prawdziwości (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, s. 16 oraz wyrok NSA z dnia 16.12.2008 r., sygn. akt I OSK 44/08, Lex nr 526574).
Oznacza to, że do zaświadczenia, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie mają zastosowania m.in. przepisy art. 16 § 1 i 3 k.p.a. (dot. decyzji ostatecznych i prawomocnych), art. 110 § 1 k.p.a. (dot. związania organu wydaną decyzją).
Do zm iany zaświadczenia nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. regulujące procedurę zmiany decyzji w tzw. trybie zwykłym (odwoławczym), czy też trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 145-162 k.p.a.). Zmiana zaświadczenia następuje poprzez wydanie nowego zaświadczenia w miejsce zaświadczenia dotychczasowego. Jeżeli zatem strona nie odebrała zaświadczenia z uwagi na jego zastępcze doręczenie (wróciło do organu administracji publicznej, który je wydał w zaklejonej kopercie) i domaga się zaświadczenia o tożsamej treści, de facto tego, które nie zostało jej fizycznie doręczone, to nie ma przeszkód, aby nieodebrane zaświadczenie było przedmiotem ponownego doręczenia. W takim przypadku brak jest podstaw prawnych do pobrania opłaty skarbowej od wydania ponownego (drugiego) zaświadczenia tej samej treści.

Sławomir Pyźlak
radca prawny

SPIS TREŚCI

Administracyjne kary pieniężne – zakres stosowania i wyłączenia

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 4/2022

Nieco publicystycznie można stwierdzić, że administracyjne kary pieniężne funkcjonowały w prawie administracyjnym od zawsze. Żaden jednak akt normatywny nie regulował ich w sposób kompleksowy, ani też nie definiował głównych pojęć. Do Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), administracyjne kary pieniężne wprowadzone zostały na mocy ustawy z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 935). Ustawodawca w jednym dziale (Dział IVa) postanowił uregulować w całości zasady i tryb nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ich zakres przedmiotowy, a także zasady odstępowania lub udzielania ulg. Tytułem przypomnienia należy zauważyć, że dotychczas przepisy regulujące zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych rozproszone były w różnych aktach normatywnych. Warto też zauważyć, że uregulowanie tego zagadnienia w ramach jednego kodeksowego działu wynikało z postulatów orzecznictwa i doktryny, i miało też swoje uzasadnienie w pragmatyce orzeczniczej organów administracji publicznej.

Zdając sobie z tego sprawę, że kompleksowe ujęcie omawianej materii może nie być ani zasadne ani pożądane, ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że w określonym zakresie (art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a.), jeśli regulowany jest on w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa nie mają zastosowania, a to oznaczało, że jeśli inna ustawa reguluje na przykład sposób odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, to przepisy Działu IVa nie będą miały w tym zakresie zastosowania. Tak więc wprowadzenie ww. regulacji miało na celu ujednolicenie pewnego zakresu administracyjnych kar pieniężnych, przy zachowaniu różnic wynikających z przepisów szczególnych. W uzasadnieniu do ustawy zmieniającej czytamy, że: Projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Tak więc zamiarem ustawodawcy nie było zastąpienie czy modyfikacja, ale uzupełnienie dotychczas obowiązujących przepisów, regulujących nakładanie przez organy administracji publicznej kar administracyjnych (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21).

TERMINOLOGICZNE UJĘCIE
INSTYTUCJI KARY ADMINISTRACYJNEJ

Przepisy prawa administracyjnego nie posługują się jednolitą terminologią w zakresie nakładania kar za naruszenia przepisów. W różnych aktach normatywnych można spotkać się z następującą terminologią: opłata podwyższona, administracyjna kara pieniężna, kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa, dodatkowe zobowiązanie podatkowe.
Ze względu więc na szeroki zakres stosowania kar administracyjnych, ustawodawca w art. 189b podał definicje administracyjnych kar pieniężnych. I tak według wspomnianego art. 189b k.p.a.: Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Według wspomnianej definicji, aby można mówić o administracyjnej karze pieniężnej, muszą być spełnione następujące przesłanki: sankcja musi mieć charakter ustawowy, nałożyć może ją jedynie organ administracji publicznej, nakładana kara musi przybrać formę decyzji administracyjnej, kara musi wynikać z naruszenia prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku lub ciążącego zakazu. Kara, o której mowa, nałożona może zostać na osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

DYREKTYWY

Bez wątpienia celem wprowadzenia przepisów kodeksowych, normujących nakładanie administracyjnych kar pieniężnych, było ujednolicenie zasad ich nakładania o ogólnym charakterze. Pozostawiając organom administracyjnym swobodę podejmowania rozstrzygnięć, ustawodawca wprowadził katalog reguł, które organy administracji publicznej powinny uwzględniać w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Należy jednak podkreślić, że wymienione w art. 189d pkt 1-7 k.p.a. dyrektywy nie mają jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, a ich stosowanie ma charakter warunkowy. W sytuacji, gdy ustawa szczególna reguluje wysokość administracyjnej kary pieniężnej, wymienione dyrektywy nie maja zastosowania. Przykładem może być ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 888, z późn. zm.), która niemal w całości reguluje problematykę nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozpoznając sprawę na gruncie wspomnianej wyżej ustawy o grach hazardowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że: Ustawa ta określa jednoznacznie wysokość kary za takie przewinienia, organy właściwe w sprawach kar pieniężnych oraz terminy ich uiszczenia, a w związku z tym uznać należy, że jej przepisy mają charakter szczególny w stosunku do przepisów ogólnych zawartych w dziale IVa k.p.a., co wyłącza ich zastosowanie według merytorycznej reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. W szczególności nie mogła znaleźć zastosowania regulacja dotycząca dyrektyw wymiaru kary – art. 189d k.p.a., bowiem wymiar kary został ustalony kwotowo w ustawie o grach hazardowych (wyrok z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1103/21).

PODSUMOWANIE

Reasumując można z pełnym przekonaniem stwierdzić, że chociaż wprowadzenie ww. regulacji do systemy prawa administracyjnego było pożądane, to dla samej procedury zmiany te miały niewielkie znaczenie. Nie uproszczono, ani też nie ujednolicono systemu nakładania administracyjnych kar pieniężnych. W konsekwencji przyjęcia przez ustawodawcę charakteru uzupełniającego nowelizacji Kodeksu w tym zakresie, utrzymano liczne regulacje szczególne. Jedynym, wydaje się pozytywnym aspektem ww. zmian, jest ujednolicenie terminologiczne.

dr Kazimierz Pawlik
radca prawny

SPIS TREŚCI

Ochrona prywatności osób fizycznych a dostęp do informacji publicznej

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 4/2022

Z udostępnieniem informacji publicznej wiąże się ryzyko ujawnienia danych, podlegających prawnej ochronie. Do danych tych zalicza się informacje wchodzące w sferę prywatności osoby fizycznej. Ustawodawca tylko częściowo wyłączył ochronę prywatności, co oznacza, że w pozostałym zakresie to organ ma obowiązek z urzędu chronić prywatność osób fizycznych.

POJĘCIE PRYWATNOŚCI

Na gruncie regulacji dostępu do informacji publicznej pojęcie prywatności pojawia się tylko raz w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) jako jedna z przesłanek ograniczenia prawa do informacji. Ustawodawca nie wyjaśnił zakresu tego pojęcia, co wymaga odwołania się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych. Orzecznictwo najczęściej odwołuje się tu do regulacji prawa cywilnego, w szczególności do katalogu dóbr osobistych (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3715/18). Istotne znaczenie ma tu zwłaszcza art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.), który do dóbr osobistych człowieka zalicza m.in. zdrowie, wolność, cześć, swobodę sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnicę korespondencji itd. Informacje odnoszące się do tych wartości z pewnością wchodzą w zakres sfery prywatności człowieka. Orzecznictwo wskazuje dodatkowo, że przez życie prywatne należy rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, działalności gospodarczej osoby fizycznej, a dotyczą życia osobistego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 162/21).

PRYWATNOŚĆ A KWALIFIKACJA INFORMACJI JAKO PUBLICZNEJ

Choć ochrona prywatności przejawia się możliwością ograniczenia prawa do informacji, to w pewnych sporadycznych sytuacjach związek z prywatnością może decydować już o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej lub niepublicznej. Dzieje się tak m.in., kiedy wniosek ma charakter ad personam, tj. już z jego treści wynika, że wnioskodawca nie zmierza do kontroli działania władz publicznych czy wydatkowania środków publicznych, ale do uzyskania informacji o konkretnej, często wskazanej z imienia i nazwiska w samym wniosku, osobie fizycznej. Wniosek taki traktowany jest jako niedotyczący informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2830/21). Podobnie należy zakwalifikować wniosek złożony w prywatnym interesie wnioskodawcy, np. w związku ze sporem, w którym znajduje się wnioskodawca. Natomiast nie traci publicznego charakteru informacja, która poszukiwana jest częściowo w interesie prywatnym wnioskodawcy, a częściowo w interesie publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21). Jeżeli ze względu na wspomniany związek ze sprawą prywatną organ doszedłby do przekonania, że informacja nie ma publicznego charakteru, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę. W takim przypadku nie prowadzi się już dalszego postępowania, w szczególności nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej o odmowie dostępu ze względu na ochronę prywatności.

PRYWATNOŚĆ JAKO PRZESŁANKA
OGRANICZENIA PRAWA DO INFORMACJI

Jeśli adresat wniosku potwierdzi publiczny charakter informacji, której jest dysponentem, to przed jej udostępnieniem powinien jeszcze sprawdzić, czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki udostępnienia, które mogą prowadzić m.in. do konieczności wydania decyzji odmownej. Przesłanki te wskazane zostały w art. 5 u.d.i.p., a zalicza się do nich także ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku ochrony prywatności, w przeciwieństwie np. do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wartość ta podlega ochronie z urzędu. Nie jest zatem konieczne złożenie jakiegokolwiek oświadczenia woli przez osobę fizyczną, celem aktywowania ochrony. Ewentualne zaś pochopne udostępnienie informacji, w sposób naruszający prywatność osoby fizycznej, otwiera jej możliwość skorzystania przeciwko dysponentowi informacji z roszczenia określonego w art. 23 i 24 k.c. (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 110/18). Prawo do zachowania prywatności nie ma jednak charakteru absolutnego i nie w każdym przypadku; kiedy informacja publiczna zawiera jednocześnie dane odnoszące się do sfery prywatnej, konieczne jest ograniczenie prawa do informacji. Sam ustawodawca wskazuje bowiem na trzy przypadki, w których ochrona prywatności zostaje wyłączona. Do przypadków tych należy: pełnienie funkcji publicznej przez osobę, o której informacje miałyby zostać udostępnione; związek z pełnieniem funkcji publicznej takiej osoby oraz zgoda zainteresowanego na wyłączenie ochrony jego prywatności. Stwierdzenie występowania którejkolwiek z powyższych przesłanek wyłącza potrzebę analizowania pozostałych i powoduje, że organ powinien udostępnić informację publiczną.

PEŁNIENIE FUNKCJI PUBLICZNEJ
I ZWIĄZEK Z FUNKCJĄ PUBLICZNĄ

Na potrzeby postępowań o dostęp do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Pojęcie to jest szersze niż pojęcie funkcjonariusza publicznego i jednocześnie węższe niż tzw. osoba publiczna. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcje publiczną, ale nie każda osoba pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariuszem publicznym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 765/14). Katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi, a więc niewątpliwie pełniących funkcję publiczną, zawarty został w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Orzecznictwo za osobę pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznaje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18). W tym ujęciu za osobę pełniącą funkcję publiczną uznaje się każdego, kto bierze udział choćby we fragmencie procesu, prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, np. urzędnika prowadzącego postępowanie administracyjne, radcę prawnego zatrudnionego w urzędzie itd. Natomiast z grona pełniących taką funkcję wyłącza się osoby sprawujące wyłącznie funkcje usługowe, techniczne oraz osoby mające wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultacyjny charakter obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15). Tylko w przypadku tych ostatnich osób ochrona ich prywatności będzie pełna.
Jednocześnie można zwrócić uwagę na tendencję widoczną zwłaszcza w orzecznictwie do rozszerzania katalogu osób związanych z pełnieniem funkcji publicznej. Chodzi przede wszystkim o osoby, które w związku z własną działalnością gospodarczą lub zawodową zawierają umowy z podmiotem publicznym i korzystają ze środków publicznych, ale które nie zajmują żadnych stanowisk w administracji publicznej. W szczególności nie jest dopuszczalne ograniczanie informacji o imionach i nazwiskach osób, które takie umowy zawierają, co wynika z zasady jawności relewantnych danych osobowych (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1644/18). Natomiast zbyt daleko idący, choć znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie, wydaje się pogląd, że każda osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa czy gminy powinna być traktowana jak osoba pełniąca funkcje publiczne, ponieważ swoimi działaniami wpływa na zubożenie zasobu nieruchomości, stanowiących własność podmiotu publicznego, co ma wpływ na sprawę publiczną, a konkretnie na gospodarkę nieruchomościami publicznymi (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16). Powyższy kierunek może w efekcie prowadzić do wniosku, że każde nabycie rzeczy od podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji, także nabycie niezwiązane z jakąkolwiek pomocą publiczną dokonane na cele osobiste, niezwiązane z działalnością gospodarczą czy zawodową, będzie prowadziło do traktowania nabywcy jako osoby pełniącej funkcje publiczne.

ZGODA NA WYŁĄCZENIE OCHRONY PRYWATNOŚCI

Pojęcie prywatności jest immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. W konsekwencji również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym jednostce, która decyduje o tym, jaki jest zakres tej ochrony. Dlatego organ zobowiązany do udostępnienia w przypadku kolizji z prywatnością, np. swoich pracowników, powinien zapytać zainteresowanych, czy życzą sobie, aby ich prywatność podlegała ochronie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 417/19). Skuteczna zgoda wymaga wprost oświadczenia woli osoby fizycznej, z której będzie wynikała zgoda na rezygnację z ochrony prywatności.

ZAKOŃCZENIE POSTĘPOWANIA

Jeżeli w sprawie nie została wyłączona ochrona prywatności, to należy rozważyć właściwy sposób ograniczenia prawa do informacji, który zapewni, że nieujawnione zostaną dane prywatne osób fizycznych. W pierwszej kolejności uwzględnia się możliwość udostępnienia zaononimizowanej informacji, tj. udostępnienia połączonego z uczynieniem nieczytelnymi fragmentów, zawierających dane wchodzące w sferę prywatności osoby fizycznej. Dopiero wtedy, kiedy takie udostępnienie jest niemożliwe albo wnioskodawca wprost wskazał, że życzy sobie udostępnienia informacji bez jej anonimizacji, właściwą formą ochrony prywatności może okazać się wydanie decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji. Obok standardowych elementów każdej decyzji administracyjnej należy zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wskazać imiona i nazwiska oraz funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczyć podmioty, ze względu na dobro których wydano decyzję odmowną. Ten ostatni warunek nie powinien być rozumiany jako konieczność wskazania imion i nazwisk osób, których prywatność chroniona jest wydawaną decyzją. Wystarczające jest ogólne wskazanie, np. pracownicy organu pełniący wyłącznie funkcje usługowe, bez określenia cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację z uwagi na chronione dobra (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 174/16).

Ustawodawca nie wyjaśnił zakresu pojęcią prywatności, co wymaga odwołania się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych. Orzecznictwo najczęściej odwołuje się tu do regulacji prawa cywilnego, w szczególności do katalogu dóbr osobistych (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3715/18). Istotne znaczenie ma tu zwłaszcza art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.), który do dóbr osobistych człowieka zalicza m.in. zdrowie, wolność, cześć, swobodę sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnicę korespondencji itd. Orzecznictwo wskazuje dodatkowo, że przez życie prywatne należy rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, działalności gospodarczej osoby fizycznej, a dotyczą życia osobistego.

dr Kazimierz Pawlik
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.)

SPIS TREŚCI

Czy rada gminy może oceniać dokonania osób w kontekście ustanawiania patronów ulic, placów i pomników?

FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 4/2022

Ustawą z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomników (Dz.U. poz. 857: dalej – ustawa) wprowadzono zasady zmiany nazw obiektów przestrzeni publicznej oraz usuwania pomników. Przywołany wyżej akt normatywny stanowił reakcję parlamentarnej większości (projekt poselski) na medialne zapowiedzi usuwania niektórych patronów, patronatów i pomników z przestrzeni publicznej.

W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że jest on odpowiedzią, na: „(…) pojawiające się w ostatnim czasie w debacie publicznej inicjatywy zmierzające do zmiany nazw ulic, placów czy innych obiektów przestrzeni publicznej, upamiętniających osoby szczególnie zasłużone w polskiej historii”. Dodatkowo, wyjaśniając swoje intencje, wnioskodawca stwierdza: „Zaostrzenie sporu politycznego, polegające na dopuszczeniu do podważania fundamentów pamięci Narodu, wiąże się z ryzykiem osłabienia i poróżnienia wspólnoty, a przez to jest sprzeczne z interesem społecznym i w dłuższej perspektywie czasu może zagrażać jedności Narodu i stabilności społeczeństwa”. Warto jednak zauważyć, że sprawy związane ze zmianami patronów nie wyszły poza zwykłą debatę publiczną, która miała – przyglądając się jej uważnie – charakter debaty o moralnych i etycznych aspektach życia osób, które dzisiaj są patronami ulic, placów, lub którym wystawiono w przeszłości pomniki. Zastrzec należy, że chodzi o osoby, których dotychczasowa postawa nie była kwestionowana, a zasługi były powszechnie znane. Powstaje więc pytanie, czy rada gminy „zarządzająca” przestrzenią publiczną i posiadająca kompetencje ustawowe do ustanawiania patronów ulic i placów, może dokonywać ocen wartościujących osób i ich dokonań, w omawianym kontekście.

DOTYCHCZASOWE PROCEDURY REGULUJĄCE
SPRAWY USTANAWIANIA NAZW, ICH ZMIANY I ZNOSZENIA

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.: dalej – u.s.g.) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32), a także wznoszenia pomników, należy do właściwości rad gmin. Przepisy tego wprost nie regulowały, ale skoro ustawodawca zastosował ogólne określenie „w sprawach” przyjęto więc, że zmiana nazwy ulicy lub usunięcie pomnika odbywa się w trybie ich ustanawiania, czyli w drodze uchwały rady gminy. Inaczej mówiąc, podstawę prawną ww. działań, związanych z ustanowieniem, zmianą lub znoszeniem nazw, stanowił wspomniany art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Należy podkreślić, że – poza wymienionym przepisem – żaden inny akt normatywny nie regulował w sposób szczegółowy kwestii związanych z procedurą nadawania lub znoszenia patronów i patronatów. Sytuacja uległa zmianie w 2016 r., o czym będzie w dalszej części tekstu. Inaczej mówiąc, zadanie to było w całości w gestii rad gmin o dużym stopniu samodzielności. Na marginesie należy dodać, że duża część patronów to osoby, których działania miały charakter lokalny bądź regionalny, a ich „dorobek życiowy” obejmował sprawy lokalnych społeczności, co wiązało się z tym, że znajomość tych patronów i ich „oddziaływanie” miało wyłącznie lokalny albo też regionalny charakter. Oczywiście uchwała podjęta przez radę gminy w omawianym zakresie podlegała, jak każda inna uchwała, nadzorowi w określonym przepisami trybie. Warto jednak zaznaczyć, że nadzór, o którym mowa, sprawowany był pod względem zgodności tych uchwał z prawem, a nie oceny, co do „wartości moralnych i etycznych patrona”. W praktyce podjęte przez samorządy w tym zakresie uchwały, były trudne do unieważnienia przez organ nadzoru, jeśli nie posiadały wad o charakterze prawnym.
W tym miejscu należy dodać, że ustawa, o której mowa, nie może być omawiana bez uwzględnienia innego aktu normatywnego, a mianowicie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103). Otóż w ustawie tej po raz pierwszy wprowadzono normy zakazujące, które rady gmin są zobowiązane przestrzegać w sprawach nadawania na przykład nazw ulic, placów czy też stawiania pomników.

ZMIANA PATRONA, PRAWO GMINY
A MORALNY ASPEKT SPRAWY

Wprowadzając – w drodze omawianej ustawy – sztywne zasady podejmowania uchwał, w istocie odebrano gminom możliwość samodzielnego ich podejmowania, co do zmiany patronów i patronatów. Tym samym zapomniano, a może nawet zlekceważono fakt, że rady gmin to ciała przedstawicielskie lokalnych społeczeństw, wyłaniane w drodze wyborów. Należy więc przypomnieć, że mandat radnych oparty jest na wolnej woli społeczeństwa i ma tę samą, co do zasady, wartość, co mandat przedstawicieli zasiadających w Sejmie i Senacie. Takiego mandatu nie mają ani wojewodowie, ani IPN, a więc instytucje, które na mocy powołanej wyżej ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. stały się „recenzentami” uchwał w tych fragmentach, które odnosiły się do wartości moralnych i etycznych patrona. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Bez wątpienia omawiana ustawa odbiera przedstawicielom samorządów lokalnych, a tym samym i mieszkańcom, możliwość choćby tylko wypowiadania się w zakresie patronów ulic i placów, co istotne w zakresie, który został samorządom przypisany ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy m.in.: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych (…), a także wznoszenia pomników. Biorąc pod uwagę intencje wnioskodawcy i moment, w którym ta inicjatywa się pojawiła, nie sposób uciec od zarzutu, że prawo wnioskodawcy potraktowali instrumentalnie i w sposób znaczący ograniczyli możliwość przeprowadzenia nie tylko rzeczowej debaty, ale jakiejkolwiek debaty, co do zasadności honorowania konkretnych osób i ich dokonań w przestrzeni publicznej.

USTAWOWE SFORMUŁOWANIA

W kontekście „odebrania”, o czym było wcześniej, radom gmin możliwości dokonywania wyborów patronów i patronatów, warto przyjrzeć się, co ustawodawca zaproponował w zamian. Otóż nie będzie można zmienić, co do zasady, nazw obiektów przestrzeni publicznych upamiętniających osoby, grupy osób, organizacje, instytucje, wydarzenia, przedmioty, daty lub miejsca istotne dla tożsamości Narodu Polskiego, działania na rzecz budowania i umacniania Państwa Polskiego oraz rozwoju społeczeństwa (art. 1 pkt 1-2 ustawy). Artykuł 2 pkt 2-3 ustawy precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem patrona i patronatu. Warto jednak wskazać, że – poza nielicznymi wyjątkami, np. święci Kościoła Katolickiego czy władcy Państwa Polskiego – pojęcia te nie są ostre. Ktoś jednak będzie musiał dokonywać oceny, czy np. dana osoba przyczyniła się do rozwoju społecznego czy też nie. Może się też okazać, że ocena taka nie będzie jednoznaczna i zgodna, bo osoba taka będzie najpierw szkodziła, a innym razem przyczyniała się do rozwoju społecznego, aby się tylko trzymać ustawowych pojęć. Bez względu jednak na to, jaka będzie wola rady gminy, to czynnikiem decydującym będzie organ nadzoru.
Przepis ustawy w art. 3 zawiera także przesłankę negatywną, to znaczy określa, kto za patrona lub patronat nie może zostać uznany, odsyłając w tym zakresie do powołanej ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników.
W art. 4 pkt 1-3 ustawy z kolei wskazano, w jakich okolicznościach patron lub patronat może zostać zmieniony. Wymieniony katalog ma charakter zamknięty, nie mogą więc być brane inne okoliczności, jak tylko wymienione w przepisach. Można przyjąć, że zmiana może mieć charakter pozytywny, czyli godniejsze upamiętnienie lub negatywny, czyli zastąpienie innym patronem lub patronatem z powodu „ujawnienia” przesłanek „dyskwalifikujących” patrona lub patronat.

OBAWY O PAMIĘĆ ZBIOROWĄ JAKO CZYNNIK
OGRANICZANIA KOMPETENCJI SAMORZĄDU

Przede wszystkim należy przyjąć, bez względu na to, jak byśmy na kwestie te nie patrzyli, że nie ma wspólnej pamięci czy wspólnoty w pamięci. Wskazane sformułowania, użyte w uzasadnieniu do projektu, zakładają mianowicie, że przy zachowaniu obiektywnych kryteriów i tej samej wiedzy co do wydarzeń historycznych, wszyscy lub choćby tylko większość, postrzegamy je w taki sam sposób. Więcej, nie tylko, że te zdarzenia tak samo lub podobnie widzimy, ale też i podobnie wydarzenia te oceniamy, interpretujemy czy wyjaśniamy. Założenie z gruntu fałszywe, bo już na etapie, co przedstawiać i jak przedstawiać, różnice są nie do przezwyciężenia. Otóż, jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy, ma ona dbać o wspólną pamięć, tymczasem sama treść ustawy nie dopuszcza do tego, aby pamięć ta oparta była na ważeniu różnych aspektów zdarzeń czy faktów historycznych.
Oceniając dwa wyżej powołane akty normatywne, można przyjąć, że w drodze ustaw nastąpiło uregulowanie dwóch kwestii: wprowadzono zakaz nadawania obiektom publicznym pewnej kategorii nazw oraz zakaz zmiany i znoszenia pewnej kategorii nazw, bez zaistnienia przesłanek w ustawie wskazanych. W istocie, nie zmieniając więc przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., dokonano znacznego ograniczenia kompetencji rad gmin.

Artur Leśko
Główny specjalista
Urząd m.st. Warszawy

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32)
– Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomników (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103)

SPIS TREŚCI

Milionowe inwestycje w PGE Dystrybucja

RYNEK ENERGII - SAS 4/2022

Ponad 2 mld zł PGE Dystrybucja zainwestuje w 2022 roku w infrastrukturę energetyczną. Spółka zachęca firmy wykonawcze do udziału w przetargach na realizację inwestycji przyspieszających transformację energetyczną. 

W 2022 roku PGE Dystrybucja przeznaczy na inwestycje w infrastrukturę energetyczną ponad 2,3 mld zł. Najwięcej środków, po 1,3 mld zł, zaplanowano na modernizację i rozwój sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia. Na inwestycje związane z przyłączaniem nowych odbiorców spółka wyda 770 mln zł, zaś na kompleksową modernizację i rozbudowę stacji WN/SN i SN/SN – 234 mln zł.

– Na najbliższe lata zaplanowaliśmy inwestycje poprawiające bezpieczeństwo i jakość dostaw oraz umożliwiające wzmożoną produkcję zielonej energii – mówi Wojciech Dąbrowski, prezes Zarządu PGE S.A. – Kompleksowa modernizacja sieci jest możliwa m.in. dzięki środkom z emisji akcji PGE o wartości 3,2 mld zł, z których połowa trafiła na inwestycje w infrastrukturę sieciową, związane z szeroko zakrojoną transformacją energetyczną – dodaje prezes.
Rekordowe nakłady inwestycyjne już znalazły odbicie w realnych działaniach. Tylko na terenie Lubelszczyzny PGE Dystrybucja aktualnie realizuje działania, których łączna wartość przekracza 500 mln zł. Najważniejsze z nich to przebudowa stacji Abramowice o szacowanej wartości prawie 40 mln zł czy – zbliżona kosztowo – budowa linii wysokiego napięcia 110 kV relacji Annopol – Budzyń. Ponadto spółka rozpoczęła proces przebudowy Głównego Punktu Zasilania – GPZ Felin, którego koszt szacowany jest na 24 mln zł, modernizację linii 110 kV Radzyń – Łuków, przebudowę linii 110 kV L400 – Łęczna, rozbudowę GPZ Wilkołaz czy budowę GPZ Huszlew. Tylko w bieżącym roku, w oddziałach Lublin i Zamość wybudowanych zostanie ponad 770 km linii elektroenergetycznych.

W ostatnich latach, kosztem wielomilionowych nakładów, spółka wybudowała tzw. węzeł energetyczny Czosnów. Aktualnie realizowana przebudowa zasilającej go napowietrznej linii wysokich napięć zapewni niezawodność i bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej do dynamicznie rozwijających się terenów podwarszawskich.
Oddział Warszawa rozbudowuje też stację 110/15 kV Ożarów Mazowiecki. Inwestycja rozpoczęła się z początkiem maja, a jej realizacja została podyktowana szybko rosnącymi potrzebami lokalnych odbiorców. Stacja 110/15 kV Ożarów Mazowiecki zasila wyjątkowo atrakcyjne inwestycyjnie tereny położone w pobliżu Warszawy oraz dwóch głównych ciągów komunikacyjnych – autostrady A1 oraz drogi krajowej S8, łączących Warszawę z Katowicami i Krakowem.
W województwie łódzkim PGE Dystrybucja prowadzi szereg inwestycji o kluczowym znaczeniu dla miasta Łodzi i całej aglomeracji. Modernizacja linii 110 kV relacji Sieradz – Błaszki wymagała budowy nowych ciągów napowietrznych. Modernizowany odcinek o długości ponad 21 km łączy Oddział Łódź z Oddziałem Kalisz spółki Energa. Pełni również ważną rolę w dystrybucji zielonej energii, szczególnie dla pracującej we Wróblewie farmy wiatrowej o mocy 36 MW. Całkowita wartość inwestycji to ok. 14 mln zł. Spółka modernizuje również stację 110/15 kV Ruda o wartości ok.

15 mln zł oraz dwie rozdzielnie średniego napięcia (15 kV i 6 kV) w stacji Śródmieście. Oddana w ostatnich dniach czerwca stacja 110/15 kV Srebrna to element tzw. zachodniego ringu Łodzi. Zlokalizowana jest w Konstantynowie Łódzkim i odpowiada na potrzeby intensywnie rozwijającego się w tym regionie budownictwa oraz farmy fotowoltaicznej. Z końcem czerwca została też zakończona przebudowa stacji 110/15 kV Wieluń, która zasila 31 tys. odbiorców.
Na terenie działania Oddziału Skarżysko-Kamienna rozpoczęła się budowa stacji 110/15 kV, która zapewni większe możliwości przyłączeniowe nowym inwestorom oraz poprawi jakość przesyłanej energii do szybko rozwijających się okolic miasta Grójec. Na realizację tego celu przeznaczono 20 mln złotych, a powstający GPZ będzie najnowocześniejszym tego typu obiektem w Oddziale.

41 mln zł przeznaczono na wybudowanie linii 110 kV Nowy Żmigród – Iwonicz o długości ponad 25 km, która zwiększy bezpieczeństwo pracy systemu elektroenergetycznego oraz pozwoli przyłączać nowe, duże moce wytwórcze z odnawialnych źródeł energii na Podkarpaciu.
Białostocki Oddział spółki zakończył prace związane z modernizacją stacji 110/15 kV Łomża 2. Stacja, warta 11 mln zł, dzięki nowoczesnym układom zabezpieczeń i systemowi telemechaniki jest w pełni zautomatyzowana i bezobsługowa.
PGE Dystrybucja, dzięki skutecznie realizowanym inwestycjom sieciowym, jest liderem w realizacji działań zwiększających pewność dostaw energii elektrycznej w Polsce. Prowadzone inwestycje pozwalają zwiększać zdolności przyłączeniowe sieci dla nowych obiektów oraz dla nowych źródeł OZE. Łączą się również z poprawą wskaźników dostarczanej energii, skróceniem ewentualnych przerw w dostawie energii elektrycznej oraz pomagają ograniczać straty sieciowe.
– Inwestowane przez PGE miliardy złotych trafią przede wszystkim do polskich przedsiębiorców. Zachęcam do zapoznania się z listą przetargów ogłoszonych przez PGE Dystrybucja i dołączenia do grona naszych partnerów w transformacji energetycznej, której jesteśmy liderem – podsumowuje Jarosław Kwasek, prezes Zarządu PGE Dystrybucja.

Materiał powstał we współpracy
z PGE Polska Grupa Energetyczna

SPIS TREŚCI

Opiniowanie projektów planów miejscowych przyjętych przez samorządy

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 4/2022

Przyjęcie przez samorządy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga współdziałania z innymi organami, które w stosunku do projektu planu wyrażają swoje wiążące lub niewiążące stanowisko. W przypadku stanowisk wiążących organ wykonawczy gminy, m.in. ze względu na ryzyko ograniczenia samodzielności planistycznej gminy, może zainicjować procedurę odwoławczą w stosunku do negatywnego stanowiska organu uzgadniającego.

PRZEDMIOT OPINII I UZGODNIEŃ

Istotnym elementem procedury planistycznej jest obowiązek uzyskania przez organy gminy stanowiska innych organów, do czego wprost zobowiązuje art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zapewnia to udział w kształtowaniu poszczególnych zapisów przyszłego planu organom, których pracownicy mają wiedzę specjalistyczną z poszczególnych dziedzin regulowanych planem miejscowym. Oznacza to również ograniczenie zakresu opiniowania i uzgadniania wyłącznie do tych fragmentów projektu planu, które pozostają w kompetencji organu uzgadniającego lub opiniującego. Dlatego m.in. uzgodnienie powinno nastąpić w takim zakresie, jaki wyznaczony został przepisami u.p.z.p. i z uwzględnieniem kompetencji przypisanych organowi uzgadniającemu przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1073/17). W szczególności w przypadku wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest do wykazania w uzasadnieniu, że materia, której zarzut uniemożliwiający uzgodnienie dotyczy, mieści się w kompetencjach danego organu współdziałającego i w wyznaczonym normatywnie zakresie dokonywanego przezeń uzgodnienia.

Przedmiotem opinii i uzgodnień jest opracowany projekt planu miejscowego, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 731/21), co wynika także z art. 25 ust. 1 u.p.z.p., wskazującego na obowiązek udostępnienia organom współdziałającym właśnie tych dwóch dokumentów. Procedura opiniowania i uzgadniania dotyczy konkretnego projektu planu miejscowego. W szczególności nie jest dopuszczalne wykorzystanie pozyskanych już opinii do poprzedniego planu przy okazji jego zmiany, ponieważ kolejne postępowanie planistyczne nie jest ani następnym etapem planowania przestrzennego ani kontynuacją poprzedniego planu (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 422/19).

ORGANY OPINIUJĄCE I UZGADNIAJĄCE

Organy uzgadniające i opiniujące zostały wskazane przez ustawodawcę w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Katalog organów uzgadniających nie może być rozszerzany, jeśli wprost ustawodawca nie przewidział kompetencji danego organu do wzięcia udziału w procedurze planistycznej. Przykładowo, izby rolnicze mają kompetencje do inicjowania działań, zmierzających do przyjmowania przepisów odnoszących się do rolnictwa, rozwoju wsi i rynku rolnego, ale nie oznacza to kompetencji do opiniowania projektów aktów prawa miejscowego, w tym także projektów planów miejscowych (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 1/20). Nie jest również dopuszczalne kreowanie kompetencji do opiniowania projektów planów przez inne podmioty aktem prawa miejscowego, dlatego organy nadzoru kwestionują przypadki przyznania m.in. sołectwom kompetencji do wyrażania opinii w zakresie planów miejscowych.

OPINIE

W przeciwieństwie do uzgodnień zaopiniowanie polega na wyrażeniu oceny albo przekazaniu wiedzy zgodnej ze specjalizacją rzeczową organu uzgadniającego. Tak wyrażona opinia nie jest bezwzględnie wiążąca dla organu gminy, procedującego plan miejscowy. Jednak orzecznictwo zwraca uwagę, że brak mocy wiążącej nie jest równoznaczny z możliwością całkowitego pominięcia argumentacji, zawartej w opinii. Gdyby opinia nie miała znaczenia dla kształtowania projektów planów miejscowych, to ustawodawca nie kreowałby obowiązku jej pozyskania. Dlatego w sytuacji uzyskania negatywnej opinii organ gminy, chcąc zaprojektować plan sprzeczny z tą opinią, jest zobowiązany takie działanie szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego nie zgadza się z opinią (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 183/19).

UZGODNIENIA

Zupełnie inny charakter ma uzgodnienie projektu planu, które bezwzględnie wiąże organy gminy w procedurze planistycznej. W konsekwencji organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie planu, w kształcie sporządzonym przez organy gminy. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Ewentualne uchwalenie projektu planu przez radę gminy, pomimo odmowy uzgodnienia, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały w całości lub w części (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 181/21).
Uzgodnienia dokonywane są w formie postanowienia, na co wskazuje wprost art. 24 ust. 1 u.p.z.p., który odsyła do art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku uzgodnień dokonywanych przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w zakresie wskazanym w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. następuje w drodze decyzji. Opinie i uzgodnienia są odmiennymi formami wyrażania stanowiska przez właściwy organ, przy czym to podmiot, do którego organ gminy zwraca się o zajęcie stanowiska, powinien zająć to stanowisko w odpowiedniej, wynikającej z przepisów prawa formie. Stąd ewentualna pomyłka organu wykonawczego gminy, polegająca na zwróceniu się o wydanie opinii, choć w sprawie powinno być wydane uzgodnienie, powinna zostać zauważona przez adresata wniosku. Organ taki zobowiązany jest do samodzielnej oceny udostępnionego mu projektu, przez pryzmat przysługujących mu kompetencji, w tym do rozpoznania formy współdziałania, którą należy się posłużyć (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18).

OBOWIĄZEK POWTÓRZENIA UZGODNIEŃ I OPINII

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, ponawia się czynności procedury planistycznej, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z powyższego przepisu wynika obowiązek ponowienia także czynności uzgadniania projektu planu, ale wyłącznie w zakresie niezbędnym, dostosowanym do zakresu wprowadzanych zmian. Oznacza to, że pewne zmiany będą implikowały konieczność ponowienia procedury planistycznej, inne nie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że m.in. zmiany wynikające z uwzględnienia uwag do projektu planu, odnoszących się do poszczególnych działek, w większości wypadków nie wymagają ponowienia procedury planistycznej. Natomiast zmiany o charakterze ogólniejszym, np. dotyczące realizacji elementów infrastruktury technicznej, definicji, przeznaczeń terenów, powierzchni terenów oraz wprowadzania nowych ograniczeń w ich użytkowaniu, obsługi komunikacyjnej, gabarytów obiektów czy zasad scalania i podziału nieruchomości, wymagają ponownego uzgodnienia zmodyfikowanego projektu planu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 756/21). Podobnie także korekta prognozy oddziaływania na środowisko nie zawsze wymaga ponowienia uzgadniania i opiniowania, a obowiązek ten zależny jest od zakresu nowych treści w dokumencie prognozy (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 703/21).

Należy z dużą ostrożnością decydować o ewentualnej rezygnacji z ponowienia omawianych czynności, ze względu na brak związku wprowadzonej zmiany z kompetencjami konkretnego organu uzgadniającego czy opiniującego. Przykładowo, wprowadzenie do projektu planu nowej drogi może powodować konieczność ponowienia uzgodnienia z organami powiatu, jeżeli droga ta łączyć będzie się z drogą klasy zbiorowej powiatowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2863/19). Ponowienia wymagają przy tym zmiany, które realnie modyfikują zapisy projektu planu przez zmianę przeznaczenia, dopuszczalnych parametrów architektonicznych i urbanistycznych itd. Zmianą taką z pewnością nie jest ograniczenie zakresu przestrzennego planu poprzez zmianę granic, polegającą na zmniejszeniu obszaru objętego planem (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/18).

TERMIN

Organ wykonawczy gminy, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p., ustala termin dokonania uzgodnień lub przedstawienia opinii, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni, od dnia udostępnienia projektu planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ponieważ termin ten, przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania projektu planu, może okazać się niemożliwy do dotrzymania, to organ uzgadniający lub opiniujący może w uzasadnionych przypadkach zwrócić się do organu gminy o zmianę powyższego terminu, wskazując nowy termin, nie dłuższy niż 30 dni. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu na wyrażenie stanowiska jest udostępnienie przez organ gminy łącznie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko; skutku tego nie wywołuje przesłanie do organu współdziałającego tylko jednego z tych dokumentów (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 458/11).
Celem zabezpieczenia prawidłowego przebiegu procedury planistycznej, przewidziano w art. 25 ust. 2 u.p.z.p., że nieprzedstawienie stanowisk lub warunków w powyższych terminach uznaje się za równoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Skutek w postaci przyjęcia fikcji wyrażenia pozytywnego stanowiska przez organ współdziałający następuje z mocy prawa, a ewentualne spóźnione przedstawienie opinii lub uzgodnienia jest prawnie obojętne (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2721/18).

MOŻLIWOŚĆ ZASKARŻENIA

Odrębnej możliwości zaskarżenia podlegają rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu planu miejscowego, co w praktyce dotyczy postanowień odmawiających uzgodnienia. W stosunku do takich postanowień służy zwyczajny środek odwoławczy (zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), a od postanowienia wydanego w drugiej instancji skarga do sądu administracyjnego. Jedynym podmiotem, mającym legitymację do zakwestionowania odmowy uzgodnienia, jest właściwy organ gminy, który w ten sposób także broni swojej samodzielności planistycznej. W szczególności uprawnienie takie nie przysługuje właścicielom nieruchomości, położonych w granicach projektowanego planu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IVSA/Wa 1563/11). Natomiast nie służy żaden środek odwoławczy lub środek zaskarżenia w stosunku do wydanych opinii.

dr Kazimierz Pawlik
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.)

SPIS TREŚCI

Wprowadzanie przez gminy ograniczeń w korzystaniu z wody na cele inne niż bytowe

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 4/2022

Według Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego, po ciepłej i niemal bezśnieżnej zimie już w marcu zaczęły pojawiać się pierwsze sygnały występującej w Polsce suszy (Prognoza rozwoju suszy z 18 marca 2022 r., dostęp tutaj: https://stopsuszy.pl/stop_suszy_2020). W miarę zbliżania się pory letniej zjawisko to najprawdopodobniej będzie, podobnie jak w ubiegłych latach, jedynie przybierać na sile.

Wraz z nadejściem w kwietniu i maju ciepłej i suchej pogody, w co najmniej kilkunastu gminach w Polsce opublikowano ogłoszenia (apele, prośby) wzywające mieszkańców do ograniczenia zużycia wody na cele inne niż bytowe. W kilku przypadkach jednakże władze gmin zdecydowały się na wprowadzenie zakazów powołujących się na konkretne przepisy prawne. Tak stało się między innymi w gminie Nowa Słupia, która na stronie internetowej opublikowała ogłoszenie w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych, terenów zielonych oraz napełniania basenów z wodociągu gminnego. W ogłoszeniu tym władze gminy wskazują, że zarządza się zakaz podlewania wodą z sieci wodociągowej trawników, sadów, ogródków, mycia samochodów oraz napełniania basenów, oczek wodnych na terenie miasta i gminy Nowa Słupia do odwołania. (…) Osoby nieprzestrzegające wyżej wymienionego zakazu będą pociągane do odpowiedzialności karno–administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia (https://www.nowaslupia.pl/aktualnosci/5011).
Powyższy zakaz może zostać nałożony w oparciu o odpowiednią podstawę prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podstawą prawną do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń może być przede wszystkim przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., u.s.g.). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2018 r., w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej, tj. suszy, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych – wydanych na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) – ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych (Wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt  II OSK 994/16).
Problematyką wprowadzania zakazów korzystania z wody w przypadku suszy zajmował się także Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy. W ocenie IOŚ, w świetle obowiązujących przepisów gminy mogą wprowadzić ograniczenia dla jednostek w korzystaniu z wód w drodze przepisów porządkowych, jednak dopiero wówczas, gdy są spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 40 ust. 3 u.s.g., tj. jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Podobnie stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku – przepis art. 40 ust. 3 u.s.g., określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych, wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie.
Należy jednak zauważyć, że we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się także pogląd odmienny. W wyroku z 21 czerwca 2006 r. sformułowano tezę, zgodnie z którą ewentualne wprowadzenie takiego zakazu może następować jedynie na podstawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, „u.z.z.w.”). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w celu wydania przepisów porządkowych konieczne jest wystąpienie również tak zwanej luki w prawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydawać przepisy porządkowe jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Stosownie do przywołanego wyroku NSA, w przypadku ograniczeń korzystania z wody luka taka nie występuje, gdyż wszelkie ograniczenia w korzystaniu z wody z komunalnych urządzeń wodociągowych – o ile nie mamy do czynienia ze stanem klęski żywiołowej –winny być zamieszczone w regulaminie o dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków (Wyrok NSA z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06).
Warto odnotować, że przepisy porządkowe może w przypadku niecierpiącym zwłoki wydać, w formie zarządzenia, wójt (burmistrz lub prezydent) – art. 41 ust 2 u.s.g. Zarządzenie wójta, zawierające przepisy porządkowe, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.
Postanowienie o ograniczeniach związanych z korzystaniem z wody na cele inne niż bytowe może także znaleźć się w umowie pomiędzy dostawcą wody a odbiorcą. Na wprowadzenie takich ograniczeń do umowy nie może jednak wpływać rada gminy. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, z przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w. (…) wynika, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu „praw i obowiązków” zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. (…) Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi nieuzasadnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ (…) nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (Wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 839/21).
Podsumowując powyższe, przepisy prawa przewidują zarówno dla gmin, jak i przedsiębiorstw wodociągowych, możliwość ograniczenia korzystania z wody na cele inne niż bytowe. Może to jednak nastąpić jedynie w określonych przypadkach, wskazanych w ustawie. W szczególności, w przypadku przyjęcia przez gminę przepisów porządkowych, musi być to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ze względu jednak na rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych konieczne jest także rozważenie zawarcia takiego postanowienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz umieszczenie stosownych postanowień w treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowe.

Daniel Chojnacki
partner kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k.
Marta Rusakiewicz

SPIS TREŚCI

Uchwała w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z innych dochodów własnych, nie jest aktem prawa miejscowego

AKTUALNOŚCI / ORZECZNICTWO - SAS 4/2022

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 24 maja 2022 r., nr XIII/909/2022

Uchwała w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, jak również obowiązek jej publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym nie wynika z przepisów szczególnych.

Tak wynika z uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, stwierdzającej nieważność niektórych postanowień uchwały rady miejskiej w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Rada miejska przedmiotową uchwałą postanowiła o pokryciu w 2022 roku części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych, niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na fakt, iż środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono prezydentowi miasta (§ 2). W § 3 uchwały postanowiono, że „Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”.
Uchwała w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, jak również obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, iż uchwała zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa katalog aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwalona przez radę miejską uchwała nie mieści się w powyższym katalogu aktów wymienionych w tym przepisie.

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa