Odbiór odpadów komunalnych w gminach – przetarg czy własna spółka

ANALIZY / KOMENTARZE - SAS 5 / 2020

Coraz szybciej rosnące koszty odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych zmuszają włodarzy gmin do poszukiwania alternatywnych rozwiązań, które może i nie są w stanie obniżyć tych kosztów, ale przynajmniej je zatrzymać lub spowolnić ich wzrost. Jednym z takich pomysłów, na które coraz częściej decydują się gminy, jest powierzenie odbioru odpadów komunalnych własnej spółce. Pojawia się jednak pytanie, jak do tego doprowadzić z punktu widzenia przepisów prawnych?

Rozważania w powyższym zakresie rozpocząć należy od wyraźnego zaznaczenia, że posiadanie przez gminę własnej spółki komunalnej, która miałaby świadczyć usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie oznacza jeszcze możliwości powierzenia jej tego zadania w trybie bezprzetargowym. Pomijając w tym miejscu problematykę Prawa zamówień publicznych i konieczność spełnienia odpowiednich warunków do udzielenia zamówienia z wolnej ręki (potocznie nazywanego zamówieniem in-house) – o czym stanowi przepis art. 67 obecnie obowiązującego Prawa zamówień publicznych (a od 1 stycznia 2021 r. – art. 214 nowego Prawa zamówień publicznych) – istotną rolę w tym zakresie odgrywają przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej: u.c.p.g.

ORZECZNICTWO

O ile, w odniesieniu do zlecania odbierania lub zagospodarowania odpadów komunalnych stosujemy przepisy Prawa zamówień publicznych (o czym stanowi przepis art. 6d ust. 1 u.c.p.g.), o tyle nie zawsze będzie mogło to być zamówienie z wolnej ręki. Jak stanowi bowiem przepis art. 6c ust. 2a u.c.p.g.:

„W przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 oraz z 2020 r. poz. 1086) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości”.

Powyższe oznacza, że powierzenie własnej spółce komunalnej odbierania odpadów komunalnych możliwe będzie wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych (ewentualnie również tzw. nieruchomości mieszanych, 

tj. nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy – patrz: art. 6c ust. 2b u.c.p.g.). W przypadku tzw. nieruchomości niezamieszkałych (tj. nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), świadczenie usług przez własną spółkę komunalną będzie możliwe jedynie po wygraniu przez nią przetargu.

SPÓŁKA KOMUNALNA – NOWA CZY ISTNIEJĄCA?

W tym miejscu warto jeszcze podkreślić, że spółka komunalna jest jedyną formą, za której pośrednictwem gmina może „samodzielnie” zajmować się odbiorem odpadów komunalnych. Takie formy prawne, jak samorządowy zakład budżetowy czy samorządowa jednostka budżetowa, wykluczone są z uwagi na konieczność zastosowania przy zlecaniu tego zadania przepisów Prawa zamówień publicznych.
Czy świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych „powierzyć” z kolei nowej czy już istniejącej spółce komunalnej zależeć będzie od wielu czynników, a zwłaszcza czasu, jaki dana gmina ma na wdrożenie tych rozwiązań. Niewątpliwie bowiem rozszerzenie działalności istniejącej spółki komunalnej jest szybsze (pomijamy czas potrzebny na utworzenie takiej spółki od podstaw). Problem pojawia się jednak w przypadku, gdy chcemy rozszerzyć działalność np. spółki wodociągowo-kanalizacyjnej. O ile takie działanie jest jak najbardziej dopuszczalne w świetle przepisów prawa, to należy zwracać uwagę, aby przy prowadzeniu przez taką spółkę „podwójnej” działalności nie dochodziło do niepożądanego tzw. subsydiowania skrośnego, czyli sytuacji, w której koszty jednego rodzaju działalności pokrywają się z kosztami pochodzącymi z innego rodzaju działalności (tak, aby np. odbiór odpadów komunalnych był tańszy) – co okazuje się wielce problematyczne m.in. przy zatwierdzeniu przez Wody Polskie nowych taryf. Tym samym, właściwszym rozwiązaniem wydaje się utworzenie nowej spółki komunalnej. Alternatywnym rozwiązaniem jest rozszerzenie działalności istniejącej już spółki komunalnej, której dotychczasowa działalność w mniejszym stopniu narażona jest na ryzyko subsydiowania skrośnego, np. spółki zajmującej się zielenią miejską. Jeszcze innym rozwiązaniem może być przekształcenie w spółkę komunalną posiadanego przez gminę zakładu budżetowego.

OD CZEGO ZACZĄĆ?

Zanim spółka komunalna (czy to nowa, czy też już istniejąca, której działalność zostanie rozszerzona) rozpocznie świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, musi spełnić szereg wymogów prawnych. Najistotniejszym z nich jest uzyskanie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Jak stanowi bowiem przepis art. 9b ust. 1 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Rejestr działalności regulowanej w tym zakresie prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wpis do rejestru następuje na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy, który we wniosku tym oświadcza – pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia – że spełnia warunki wymagane do wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Warunki te są określone nie tylko w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale również (a wręcz zwłaszcza) w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U. poz. 122).

JAKIE WYMAGANIA TRZEBA SPEŁNIAĆ?

Z punktu widzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymagania stawiane przez ustawodawcę określone są przepisem art. 9d ust. 1 u.c.p.g. i uszczegółowione we wspomnianym powyżej rozporządzeniu. Wymaganiami tymi są:
posiadanie wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienie jego odpowiedniego stanu technicznego;
utrzymanie odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
spełnienie wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
zapewnienie odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej.
O ile wymagania określone w pkt. 1-3 zależą w głównej mierze od konieczności dokonania odpowiednich inwestycji (zwłaszcza sprzętowych), o tyle najistotniejsze znaczenie odgrywają wymagania z pkt. 4, tj. konieczność zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej. Szczegółowe wymagania w tym zakresie określono w przepisie § 2 ww. rozporządzenia. Warto zwrócić uwagę na jedno z nich – zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia, baza magazynowo-transportowa musi być wyposażona w „miejsca do magazynowania selektywnie zebranych odpadów z grupy odpadów komunalnych”.
A co jeżeli dany podmiot odbierający odpady komunalne nie będzie tych odpadów magazynować, a bezpośrednio po odbiorze przewozić do miejsca ich zagospodarowania? Konstrukcja ww. przepisu § 2 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia prowadzi do wniosku, że mimo wszystko podmiot taki musi mieć wspomniane powyżej miejsce magazynowania. Warto bowiem zauważyć, że w lit. d przywołanego przepisu § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia jednoznacznie podkreślono, że w przypadku, gdy odpady nie będą magazynowane, to podmiot taki nie musi wyposażać bazy magazynowo-transportowej w wagę („w zakresie wyposażenia bazy magazynowo-transportowej należy zapewnić, aby baza magazynowo-transportowa była wyposażona w legalizowaną samochodową wagę najazdową – w przypadku gdy na terenie bazy następuje magazynowanie odpadów”). Takiego zastrzeżenia nie dokonano natomiast w analizowanym przepisie § 2 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia.

ZEZWOLENIE NA ZBIERANIE ODPADÓW?

Wracając do samego magazynowania odpadów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że magazynowaniem odpadów jest – zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.), dalej: u.o. – czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

  • wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę;
  • tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów;
  • magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Co więcej, przepis art. 25 ust. 3 u.o. wyraźnie stanowi, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Każda z tych czynności z zakresu gospodarowania odpadami, co do zasady, wymaga uzyskania stosownego pozwolenia lub zezwolenia. Tym samym, aby posiadać formalnie uprawnienie do magazynowania odpadów, niezbędne jest posiadanie albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów, albo zezwolenia na zbieranie odpadów, albo też zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Co prawda, w ostatnim czasie Minister Klimatu wydał na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców objaśnienia prawne dotyczące istnienia obowiązku zbierania odbieranych odpadów komunalnych i posiadania zezwolenia na zbieranie tych odpadów w bazie magazynowo-transportowej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (patrz: objaśnienia z dnia 23 lipca 2020 r., znak: DGO.VI.021.26.2020.MD), jednakże objaśnienia te nie rozwiązują w całości analizowanego problemu. Jak bowiem wskazano we wcześniejszej części niniejszego artykułu, przepisy rozporządzenia nie nakazują podmiotowi zamierzającemu prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zbierania tych odpadów, a jedynie posiadania „miejsca do magazynowania selektywnie zebranych odpadów z grupy odpadów komunalnych”. W tym świetle odpowiedź Ministra Klimatu zawarta w objaśnieniach prawnych jest w pełni prawidłowa, bowiem taki podmiot nie musi posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów. W takim jednak przypadku zobligowany będzie do posiadania albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów, albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów, które będzie uwzględniać również magazynowanie tych odpadów.

JAKIE INNE WYMAGANIA?

Konieczność uzyskania stosownego uprawnienia do magazynowania odpadów nie jest jednak jedynym wymogiem, jaki trzeba spełnić przed rozpoczęciem działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W toku całych przygotowań może bowiem okazać się, że niezbędne jest również przygotowania nieruchomości do funkcjonowania na niej miejsc do magazynowania odpadów komunalnych (w tym zakresie wymagane może być uzyskanie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, a następnie pozwolenia na użytkowanie), a w niektórych przypadkach również konieczne może się okazać uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na ramy objętościowe niniejszego artykułu nie sposób jednak omówić tych ewentualnych wymogów w sposób szczegółowy.

PODSUMOWANIE

Dokonana analiza prowadzi do wniosku, że o ile posiadanie własnej spółki komunalnej zajmującej się odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości może się okazać dla gminy jak najkorzystniejszym rozwiązaniem, o tyle czas, jaki jest potrzebny do tego, aby taka spółka rozpoczęła działalność w przywołanym zakresie, należy liczyć w miesiącach, a wręcz trzeba mieć na uwadze, że wszelkie działania z tym związane potrwają co najmniej 1 rok. W przypadku mniejszych gmin warto również rozważyć, czy nie utworzyć tzw. spółki wielogminnej, np. z dwoma, trzema gminami sąsiadującymi. Działania takie nie tylko są podejmowane w praktyce przez niektóre gminy w Polsce, ale również przyczyniają się do dodatkowego obniżenia kosztów odbioru odpadów komunalnych.

Mateusz Karciarz
prawnik w Kancelarii Radców Prawnych
Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa