Głosowanie tajne na sesji zdalnej

ANALIZY | KOMENTARZE - SAS 1 / 2021

Przepisy obowiązujące w stanie epidemii i stanie zagrożenia epidemicznego wprost dopuściły prowadzenie sesji zdalnych, w tym podejmowanie uchwał za pomocą środków porozumiewania się na odległość i korespondencyjnie. O ile samo przeprowadzanie obrad w ten sposób nie budzi istotnych wątpliwości, o tyle pytania rodzi możliwość i sposób przeprowadzania podczas nich głosowania tajnego. W praktyce pojawią się bowiem zarówno stanowiska o niedopuszczalności tajnego głosowania na sesjach zdalnych, jak i poglądy przeciwne. Warto rozstrzygnąć te wątpliwości.

Ustawy samorządowe przewidują trzy rodzaje głosowań w organach stanowiących: głosowanie jawne, głosowanie imienne oraz głosowanie tajne. Zasadą jest podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, natomiast głosowanie imienne i głosowanie tajne wolno przeprowadzać w radach gmin i radach powiatów jedynie w przypadkach wprost przewidzianych w ustawie. Głosowanie tajne zostało zastrzeżone w radzie gminy dla wyboru jej przewodniczącego i wiceprzewodniczących (art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g.), a w radzie powiatu – dla wyboru starosty, wicestarosty oraz pozostałych członków zarządu powiatu (art. 27 ust. 2-3 ustawy o samorządzie powiatowym, dalej: u.s.p.), a także – przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady powiatu (art. 14 ust. 1 u.s.p.). Tak sformułowany katalog ma charakter zamknięty i nie można modyfikować go w statucie ani w innym akcie podejmowanym przez organ stanowiący. Ten stan rzeczy powoduje, że głosowania tajne przeprowadzane są w radach gmin i radach powiatów dość rzadko, choć – biorąc pod uwagę przedmiot tych głosowań – należą one do bardziej istotnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organy stanowiące, a potrzeba ich przeprowadzenia może wystąpić w każdym czasie.
Możliwość, zasady i tryb przeprowadzenia głosowania tajnego budzi jednak wątpliwości w stanie epidemii i stanie zagrożenia epidemicznego. Art. 15zxx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa COVID-19) przewiduje bowiem, że w stanie epidemii i w stanie zagrożenia epidemicznego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać sesje, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Z przepisu tego płyną dwa wnioski. Po pierwsze, w zdalnym trybie obradowania mogą być podejmowane wszystkie uchwały, a zatem także i te, które zgodnie z ustawą muszą zapaść w głosowaniu tajnym. Po drugie, zdalny tryb obradowania nie obejmuje zmian w trybie i zasadach głosowania wynikających z przepisów ustawowych. Z jednej strony oznacza to, że przeprowadzenie głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania jest dopuszczalne, z drugiej zaś – że niezbędne jest zachowanie w tym trybie właściwych dla tego rodzaju głosowania rygorów.
Głosowanie tajne obejmuje taki sposób oddania głosu przez radnego, który wyłącza możliwość ustalenia jego treści zarówno w czasie głosowania, jak i po jego zakończeniu, a próba uzyskania informacji w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Rodzi to praktyczny problem ustalenia właściwego sposobu przeprowadzania głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania. Musi on bowiem w sposób trwały wyłączać możliwość ustalenia treści głosu oddanego przez każdego z radnych, którzy biorą udział w głosowaniu. Kwestia ta ma szczególne znaczenie praktyczne. Przyjęcie uchwały w sposób niezapewniający realizacji tego celu może doprowadzić do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały podjętej w takim głosowaniu. Przeprowadzenie głosowania jawnego lub imiennego w miejsce głosowania tajnego albo przeprowadzenie głosowania sprawiającego pozór głosowania tajnego stanowić będzie istotne naruszenie prawa. Można o nim bowiem mówić w szczególności wówczas, gdy uchwała została podjęta w trybie sprzecznym z przepisami prawa, a sprzeczność ta ma taki charakter, że można przypuszczać, że gdyby ona nie wystąpiła, to treść rozstrzygnięcia mogłaby być inna. Ten stan rzeczy występuje w razie naruszenia wymogu tajności głosowania. Gwarantuje on bowiem radnym niezależność od wpływów politycznych i osobistych podczas podejmowania kluczowych rozstrzygnięć personalnych.
Kluczowe dla ustalenia właściwego sposobu głosowania tajnego na sesjach zdalnych jest pojęcie zdalnego trybu obradowania. Zostało ono zdefiniowane w art. 15zxx ust. 1 specustawy COVID-19. Tryb ten obejmuje więc m.in. przyjmowanie uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Środki porozumiewania się na odległość obejmują każde rozwiązanie techniczne, które umożliwia bez jednoczesnej obecności w danym miejscu i czasie wysyłanie i odbieranie komunikatów przez co najmniej dwie osoby. Podejmowanie uchwał za pomocą tych środków zakłada więc w szczególności używanie programów komputerowych umożliwiających transmisję dźwięku i obrazu w czasie rzeczywistym. W sensie technicznym możliwe jest wyposażenie ich w funkcjonalność przewidującą oddawanie głosu przez radnego w sposób wyłączający możliwość powiązania treści głosu z radnym, który go oddał. Wymaga to jednak wykorzystania odpowiednich środków technicznych. Szersze możliwości przeprowadzania głosowania tajnego daje przyjmowanie uchwał korespondencyjnie. O korespondencyjnym podejmowaniu uchwał można bowiem mówić wówczas, gdy poszczególni radni oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu. W zdalnym trybie obradowania możliwe jest więc w szczególności przeprowadzenie głosowania tajnego polegającego na oddawaniu głosów w nieoznakowanych kopertach zbieranych indywidualnie do urny w miejscach, w których przebywają poszczególni radni, albo w pewnym przedziale czasowym, w miejscu uprzednio wyznaczonym dla wszystkich radnych. Rozwiązania te występowały w praktyce, a możliwość ich zastosowania nie budziła zastrzeżeń ze strony organów nadzoru. Można więc rekomendować je do stosowania.
Szczegółowy sposób przeprowadzenie głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania nie wynika z przepisów ustaw. Oznacza to w szczególności, że dopuszczalne jest jego unormowanie w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zakres normowania statutu obejmuje bowiem jej ustrój wewnętrzny, a zatem – w szczególności tryb działania organów, w tym organu stanowiącego, w zakresie, w jakim nie został on uprzednio uregulowany w ustawie. W przypadku zaś, w którym w statucie danej gminy lub powiatu nie określono sposobu przeprowadzania głosowania tajnego w zdalnym trybie obradowania, kompetencję w tym zakresie przypisać należy przewodniczącemu rady. Określenie szczegółowego trybu przeprowadzania głosowania na sesjach mieści się bowiem w jego kompetencji do organizowania prac rady i prowadzenia jej obrad (art. 19 ust. 2 u.s.g., art. 14 ust. 3 u.s.p.).

dr Sebastian Gajewski
Katedra Prawa Administracyjnego
Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa