Terminy w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - SAS 1/2023

Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga nie tylko ustalenia precyzyjnego zakresu zastosowania środków nadzorczych, ale także określenia stosunkowo krótkiego terminu, w którym środki te mogą zostać zastosowane. Termin ten ma także zapewnić, aby stan niepewności, co do bytu prawnego aktów przyjmowanych przez organy samorządu terytorialnego, był jak najkrótszy.

WPROWADZENIE DO ROZSTRZYGNIĘĆ NADZORCZYCH

Ustawodawca przewidział możliwość ingerencji w uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) oraz zarządzenia organów wykonawczych JST, poprzez stwierdzenie ich nieważności w postępowaniu nadzorczym. Postępowania takie prowadzone są przez właściwych wojewodów, a w sprawach finansowych – przez regionalne izby obrachunkowe na podstawie art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Ewentualne postępowanie nadzorcze powyższych organów może odnosić się wyłącznie do wspomnianych aktów i zawsze prowadzone jest z urzędu, tj. nie jest możliwe jego wszczęcie na wniosek zainteresowanego podważeniem aktu podjętego przez organ gminy. Jedynym kryterium oceny, dokonywanej przez organ nadzoru, jest legalność (zgodność z prawem) ocenianego aktu. Obok tego ograniczenia ustawodawca przewidział istotne ograniczenia czasowe możliwości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego, w stosunku do uchwał i niektórych zarządzeń, uzależniając rozpoczęcie biegu terminu od prawidłowego przekazania aktu do właściwego organu.

PRZEKAZANIE AKTU A POCZĄTEK BIEGU TERMINU

W oparciu o art. 90 u.s.g. organ wykonawczy gminy zobowiązany jest do przekazania uchwał rady gminy (rady miasta) w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a aktów ustanawiających przepisy porządkowe w terminie 2 dni od dnia ich podjęcia. Z wykonywaniem powyższego obowiązku ustawodawca powiązał bieg terminu na ewentualne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazując w art. 91 ust. 1 u.s.g., że o stwierdzeniu nieważności orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90 u.s.g. Upływ wskazanego terminu powoduje definitywną utratę przez organ nadzoru uprawnienia do samodzielnego usunięcia uchwały lub zarządzenia organu JST przez stwierdzenie ich nieważności.
Zagadnieniem budzącym liczne wątpliwości stało się ustalenie zakresu obowiązku organu wykonawczego gminy do przekazania aktu podlegającego nadzorowi. Treść art. 90 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że organ nadzoru powinien otrzymać wyłącznie akt podlegający jego ocenie. Od odebrania właśnie tego aktu należy liczyć bieg terminu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. W praktyce pojawiły się wątpliwości, co do liczenia tego terminu w przypadku istnienia przepisu rangi ustawowej, który nakazywałby doręczenie organowi nadzoru także innej dokumentacji, powiązanej z ocenianym aktem. Taką regulację wprowadza m.in. art. 20 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia wojewodzie uchwałę o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie wojewodzie możliwości kompleksowej oceny tak złożonego aktu prawa miejscowego, który będzie wywierał istotny wpływ m.in. na wykonywanie prawa własności. Przepis ten wywołał istotne rozbieżności, także w orzecznictwie. Z jednej strony wskazuje się, że dla liczenia terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego istotny jest wyłącznie dzień faktycznego odebrania przez organ nadzoru samej uchwały przyjmującej plan miejscowy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 88/14), co wynika z braku wprowadzenia przez ustawodawcę wprost odrębnego trybu dla liczenia terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego planu miejscowego. Takie stanowisko pociągnęło za sobą przyjęcie, że jeśli organ gminy nie przekazuje pełnej dokumentacji, to wobec ryzyka, że wskutek upływu terminu uchwała potencjalnie naruszająca prawo mogłaby pozostać w obrocie prawnym, dopuszczalne jest jej stwierdzenie nieważności tylko w powodu uniemożliwienia kontroli poprzez wspomniane nieprzekazanie (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 54/11). Należy jednak wskazać także na obecny w orzecznictwie pogląd odmienny opierający się na założeniu, że dopóki pełna wymagana dokumentacja planistyczna nie zostanie doręczona wojewodzie, nie zaczyna biec termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., IV SA/Po 294/19).

MAKSYMALNY TERMIN NA ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE

Obok wskazanego terminu 30-dniowego ustawodawca w art. 91 ust. 4 u.s.g. wprowadził ograniczenie wskazujące, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie 1 roku od dnia ich podjęcia. Jednocześnie od zasady tej wprowadzono wyjątek, polegający na dopuszczeniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały i zarządzenia, które powinny zostać przekazane wojewodzie na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g., lecz organ wykonawczy JST zaniedbał realizacji tego obowiązku, oraz aktów prawa miejscowego. Za słusznością powyższego rozwiązania przemawia fakt, że przy braku odpowiedniej regulacji można byłoby faktycznie wyłączyć kontrolę nadzorczą w stosunku do bardzo doniosłych aktów, np. uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, poprzez rezygnację z przekazania ich organowi nadzoru. Natomiast bezwzględnie organ nadzoru traci prawo do wydania omawianego rozstrzygnięcia po upływie roku od dnia wydania tych aktów (w praktyce zarządzeń wójta), które nie musiały być okazywane organowi nadzoru (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2014 r., IV SA/Po 1169/13).
Po upływie wskazanego terminu maksymalnego, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, o niezgodności z prawem aktu organu JST orzeka sąd administracyjny. Ustawodawca nie posłużył się w tym przypadku pojęciem stwierdzenia nieważności, ponieważ takie orzeczenie ma skutek wsteczny, tj. przyjmowana jest fikcja prawna, jak gdyby dany akt nie istniał w obrocie prawnym. Różnica pomiędzy wyrokiem stwierdzającym nieważność, a wyrokiem stwierdzającym niezgodność aktu z prawem, sprowadza się zasadniczo do tego, że w pierwszym przypadku orzeczenie sądu wywołuje wskazany skutek wsteczny, natomiast w drugim przypadku akt gminy traci moc prawną dopiero z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem (zob. wyrok WSA w Lublinie z 1 lipca 2008 r., III SA/Lu 190/08).

DOCHOWANIE TERMINU

Uwzględnienie wcześniej opisanych warunków wymaga, aby organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia odebrania ocenianego aktu i jednocześnie nie później niż w ciągu 1 roku od dnia jego wydania. Jedynie w przypadku aktów podlegających obowiązkowemu przekazaniu organowi nadzoru oraz aktów prawa miejscowego możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia po upływie terminu 1 roku, ale wciąż nie później niż w ciągu 30 dni od dnia faktycznego odebrania aktu. Ustawodawca wskazał w art. 91 ust. 1 u.s.g., że we wspomnianym terminie orzeka się o stwierdzeniu nieważności. Oznacza to w praktyce, że najpóźniej 30. dnia od dnia odebrania uchwały lub zarządzenia organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. W przypadku wojewody wydanie jest równoznaczne z podpisaniem rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 287/16). Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie wydawane jest przez regionalną izbę obrachunkową, to za datę jego wydania należy uznać datę podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą posiedzeniu jawnym z zachowaniem prawa do udziału stron (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 227/16). Dla dochowania terminu bez znaczenia pozostaje natomiast data przesłania rozstrzygnięcia właściwemu organowi JST (czy również wskazanie właściwego organu jako adresata rozstrzygnięcia), a tym bardziej data odebrania rozstrzygnięcia przez organ gminy.
Na kanwie spraw dotyczących omawianych rozstrzygnięć, istotnych wątpliwości dostarcza ustalenie ostatniego dnia, w którym jeszcze jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym dochowanie terminu, jeśli 30. dzień wypadałby w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy. Ponieważ w art. 91 ust. 5 u.s.g. znalazło się odwołanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), to kwestią sporną stała się możliwość „przesunięcia” końca terminu na najbliższy dzień pracujący. Na taką możliwość wskazywałby bowiem art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którym termin upływałby następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. W orzecznictwie opowiedziano się jednak przeciw zastosowaniu powyższego przepisu, podkreślając jego materialny i nieprzywracalny charakter (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 2465/20). W takim ujęciu organ nadzoru w praktyce powinien wydać rozstrzygnięcie przed dniem wolnym od pracy.
Termin zaskarżenia
Celem ochrony samodzielności samorządu terytorialnego organ JST może zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze do właściwego sądu administracyjnego. Zaskarżenie zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. możliwe jest wyłącznie w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. W praktyce także w przypadku tego terminu pojawiły się wątpliwości, zwłaszcza w aspekcie wskazania początku biegu terminu do zaskarżenia. Termin ten należy liczyć od prawidłowego doręczenia rozstrzygnięcia właściwemu organowi. Dlatego wspomniany termin nie zaczyna biec, jeśli rozstrzygnięcie zostałoby doręczone przewodniczącemu rady gminy zamiast wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jako organowi właściwemu do reprezentacji gminy na zewnątrz (zob. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 28 maja 2019 r., II SA/Bd 190/19). Nie zmienia tej oceny faktyczna możliwość łatwego zapoznania się przez organ wykonawczy gminy z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Dopiero ponowne doręczenie właściwemu organowi sprawi, że termin na wniesienie skargi zacznie biec. Jeżeli organ nadzoru doręczyłby rozstrzygnięcie jednocześnie elektronicznie za pomocą platformy ePUAP oraz w formie tradycyjnej (papierowej) za pośrednictwem operatora pocztowego, to termin należy liczyć od dnia wcześniejszego odebrania korespondencji, a zapewne wcześniejsze będzie doręczenie elektroniczne (zob. wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OZ 550/22). W takim przypadku organ gminy nie będzie mógł powołać się np. na wątpliwości dotyczące „podwójnego” doręczenia.

dr Kazimierz Pawlik
radca prawny

PODSTAWA PRAWNA
– Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.)
– Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000 z późn. zm.)

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa