Czy rada miasta może podjąć uchwałę ze skutkiem wstecznym?
FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU - SAS 6 / 2019
Chcielibyśmy zmienić czas pracy w aktualnie podjętej uchwale (w grudniu 2019 r.) w sprawie obniżek w obowiązkowym tygodniowym wymiarze godzin dla dyrektorów i wicedyrektorów oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla pedagogów, psychologów, logopedów, socjoterapeutów, doradców zawodowych i innych specjalistów zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez naszą gminę już od dnia 1 grudnia 2019 r.
PYTANIE
Czy podjęcie takiej uchwały w praktyce narazić nas może na ryzyko jej uchylenia przez organ nadzoru?
ODPOWIEDŹ PRAWNIKA
Podjęcie w grudniu 2019 r. uchwały w sprawie obniżek w obowiązkowym tygodniowym wymiarze godzin dla dyrektorów i wicedyrektorów oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla pedagogów, psychologów, logopedów, socjoterapeutów, doradców zawodowych i innych specjalistów zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez gminę już od dnia 1 grudnia 2019 r. naruszać będzie prawo w stopniu powodującym skutek obowiązku jej wyeliminowania z obrotu prawnego przez organ nadzoru, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez pytającego w części dotyczącej jej wejścia w życie z mocą wsteczną.
Problematyka poruszana w zadanym pytaniu była przedmiotem rozważań orzecznictwa zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych.
Z treści zadanego pytania wynika, że uchwała ma zostać podjęta, a co za tym idzie, i opublikowana, po dniu, po którym, zgodnie z jej treścią, ma wejść w życie. Oznacza to, że pytający ma w efekcie na celu podjęcie uchwały, która z mocą wsteczną ma wejść w życie.
W przedstawionym w pytaniu stanie faktycznym, o ile samo podjęcie uchwały w przedmiocie zmian – zmniejszenia w obowiązkowym tygodniowym wymiarze godzin dla dyrektorów i wicedyrektorów oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla pedagogów, psychologów, logopedów, socjoterapeutów, doradców zawodowych i innych specjalistów zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez gminę leży w granicach jego kompetencji, o tyle podjęcie jej ze skutkiem wstecznym narazi na wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego przez działający w trybie nadzoru jej organ.
W tym zakresie przykładowo wskazać należy na rozstrzygnięcie nadzorcze (Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 września 2019 r. Nr NK-N.4131.93.11.2019.MC2), w którym organ nadzoru stwierdził, że w toku badania legalności uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2019 r. podjęcie jej we fragmencie „i wchodzi w życie z dniem 16 września 2019 r.” nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 5 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na nadaniu uchwale wstecznej mocy obowiązującej.
Dalej organ nadzoru wskazał, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w art. 4 ust. 1 wprowadza zasadę, zgodnie z którą akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, a za takie należy uznać regulacje przedmiotowej uchwały, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W art. 4 ust. 2 omawianej ustawy postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei art. 5 tej ustawy umożliwia nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale tylko wtedy, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W przypadku kontrolowanej uchwały rada miejska zdecydowała, że akt ten wejdzie w życie z pominięciem, wskazanego w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, okresu vacatio legis. Dla jego zachowania uchwała powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa najpóźniej w dniu 1 września 2019 r., tak aby mogła obowiązywać od dnia 16 września 2019 r., zgodnie z postanowieniami uchwały, co jednak nie nastąpiło. Tym samym uchwale nadano wsteczną moc obowiązującą.
Organ nadzoru zwrócił też uwagę, że nadawanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi prawnemu jest absolutnym wyjątkiem. Kontrolowana przez niego uchwała, to akt normatywny, który określa, m.in. dla osób wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć. Obecnie potencjalni adresaci uchwały będą zobowiązani do realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w zwiększonym wymiarze niż w roku ubiegłym. Za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w życie przepisów określających tego rodzaju kwestie z mocą wsteczną, w sytuacji, gdy adresat uchwały nie ma możliwości zapoznania się z ich treścią, którą to możliwość gwarantuje właściwe ogłoszenie aktu normatywnego i okres vacatio legis, biegnący przed wejściem aktu w życie.
Odwołując się do poglądów orzecznictwa – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r. – organ nadzoru wskazał, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, niemniej jednak „w wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od powyższej zasady, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa [...].
W omawianej sprawie nie bez znaczenia jest pozostająca do rozważenia kwestia korzystniejszej zmiany z punktu widzenia adresatów uchwały”, mając na uwadze powyższe należy wykluczyć możliwość zastosowania przewidzianego wyjątku w sytuacji, gdy uchwała wprowadza zapisy mniej korzystne dla jej adresatów. Jednocześnie wskazania wymaga, że przedmiotowa uchwała skierowana została do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa – publikacja miała miejsce w dniu 3 września 2019 r. Mając na względzie treść art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który wprowadza zasadę wejścia w życie aktów prawa miejscowego po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, organ nadzoru zwraca uwagę, że stwierdzenie nieważności § 3 we fragmencie „i wchodzi w życie z dniem 16 września 2019 r.” powoduje, że wejdzie ona w życie w dniu 18 września 2019 r.
Nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi prawnemu, który zwiększa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć adresatom tego aktu stanowi bezpośrednie naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego chronionych art. 2 Konstytucji RP, a w przypadku aktu prawa miejscowego jest również sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy, który to pogląd należy w pełni podzielić.
Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa
radca prawny
