Fundusz Inwestycji Lokalnych – „tarcza samorządowa” dla gmin i powiatów

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 4/2020

Uchwałą nr 102 z 24 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (MP poz. 662) Rada Ministrów utworzyła Fundusz Inwestycji Lokalnych. Obejmuje on 12 mld zł ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 i jest przeznaczony na wsparcie inwestycji gmin i powiatów (województwa nie zostały objęte działaniem funduszu). Będzie to pierwsze realne finansowe wsparcie samorządów w sytuacji kryzysowej wywołanej epidemią i ograniczeniami wprowadzonymi w celu jej zwalczania.

Dotacje na wydatki majątkowe zastąpiły pierwotny zamysł rządu, aby utworzyć rezerwę subwencji ogólnej, służącą rekompensacie dochodów podatkowych utraconych wskutek kryzysu. Odpowiada to ocenie, że nie grozi całkowite załamanie finansów samorządów, muszą one natomiast zasadniczo ograniczyć plany inwestycyjne. Wsparcie ogólnego poziomu inwestycji jest też ważne w kontekście wychodzenia gospodarki z recesji, chociaż rząd liczy na to, że w tym roku samorządy zdążą wydać jedynie 3 mld zł pochodzących z funduszu.

DOTACJA BLISKA SUBWENCJI

Fundusz składa się z dwóch części dzielonych pomiędzy samorządy na zupełnie odmiennych zasadach. Pierwsze transza 6 mld zł (5 mld zł dla gmin łącznie z miastami na prawach powiatu oraz 1 mld zł dla powiatów), które mają trafić do samorządów już we wrześniu, jest podzielona w sposób nietypowy.
Konkretną kwotę, jaką maksymalnie może dostać dany samorząd, wskazał algorytm (zresztą nieumieszczony w samej uchwale). Niezbędne było złożenie wniosku (do 10 sierpnia), ale obejmuje on oprócz nazwy jednostki jedynie wnioskowaną kwotę, numer konta i zobowiązania dotyczące sposobu wydawania środków. Gmina czy powiat nie wskazuje nawet, na jakie inwestycje zamierza przeznaczyć środki.
Jedyne ograniczenie dotyczy tego, że muszą one być wykorzystane na wydatki klasyfikowane jako majątkowe. To zobowiązanie obejmuje także środki pochodne, a więc narosłe od nich odsetki lub ewentualne kary umowne, nałożone na wykonawców. Nie określono natomiast ani rodzajów inwestycji, ani ostatecznego terminu wydatkowania otrzymanych środków. Samorządy będą miały natomiast obowiązek złożenia specjalnych sprawozdań z ich wykorzystania.
Samodzielność decyzji, na co można przeznaczyć dotacje otrzymywane z tej puli, zbliżają je do subwencji. Jest to zresztą odpowiednie do generalnego celu funduszu, którym nie jest wsparcie konkretnej dziedziny usług publicznych, a ogólne zwiększenie możliwości inwestycyjnych samorządów. Fundusz jest wyraźnie odpowiedzią na spadek nadwyżek operacyjnych w budżetach samorządowych i możliwość wystąpienia nawet deficytów operacyjnych.

DODATKOWA FUNKCJA WYRÓWNAWCZA

Przeznaczony dla powiatów miliard złotych odpowiada 16,6 proc. planowanych przez nie na 2020 r. wydatków majątkowych (według sprawozdań za pierwszy kwartał tego roku). W przypadku gmin i miast na prawach powiatu 5 mld zł odpowiada 10,1 proc. planowanych wydatków majątkowych. Podstawą wyjściowych naliczeń maksymalnych kwot dla poszczególnych jednostek była właśnie wielkość ich planowanych na 2020 r. wydatków majątkowych (ten sam procent planu dla każdej jednostki danej kategorii).
Wielkości te skorygowano za pomocą wskaźnika zamożności. Dla każdej jednostki wyliczono (na jednego mieszkańca) wysokość planowanych dochodów podatkowych powiększonych o subwencję oraz pomniejszonych o wpłatę na „janosikowe” (w przypadku tych jednostek, które dokonują wpłat).
Tak wyliczone wielkości porównano z analogicznie obliczonymi dochodami podatkowymi na mieszkańca kraju w dwóch grupach: dla gmin i miast na prawach powiatu łącznie oraz dla powiatów. W przypadku jednostek, których dochody przekraczają tę średnią wartość, zmniejszono wyjściową kwotę dotacji, dzieląc ją przez iloraz wskaźnika zamożności dla danej jednostki oraz wskaźnika dla całego kraju (przykładowo: jeżeli dochody podatkowe danej gminy lub miasta na jednego mieszkańca były równe 150 proc. dochodów podatkowych na jednego mieszkańca kraju, wyjściową kwotę dzielono przez 1,5).
Środki będące sumą zmniejszeń dotacji przeznaczonych dla jednostek o ponad średnich wskaźnikach zamożności podzielono pomiędzy jednostki o wskaźniku zamożności poniżej średniej, proporcjonalnie do wielkości wyjściowej kwoty dotacji.
Do głównego celu funduszu dodano więc cel wyrównawczy, kierując do jednostek o niższych dochodach podatkowych wyższe dotacje w proporcji do ich planów inwestycyjnych. Najbardziej kontrowersyjnym aspektem tej korekty jest porównywanie dochodów podatkowych miast na prawach powiatu — a więc sumy dochodów gminnych i powiatowych — z dochodami podatkowymi pozostałych gmin — a więc z dochodami jedynie gminnymi. W efekcie miasta mają otrzymać łącznie kwotę równą 7,3 proc. ich planowanych wydatków majątkowych, a gminy — kwotę równą 12,5 proc. planowanych wydatków majątkowych.
Ciekawostką jest fakt, że zaproponowany algorytm korekt wyrównawczych skierował relatywnie wyższe (w stosunku do planu wydatków) dotacje do miast (poza miastami na prawach powiatu) niż do gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, gdyż po uwzględnieniu wielkości subwencji (zwłaszcza oświatowej) to gminy miejskie osiągają najniższe dochody.
Wprowadzono minimalną (500 tys. zł) oraz maksymalną kwotę dotacji (20 mln zł dla powiatów oraz 93,5 mln zł dla miast). To ostatnie skutkuje otrzymaniem relatywnie niższych (w stosunku do planów inwestycyjnych) dotacji dla jednostek o najwyższej liczbie ludności — powiatu poznańskiego oraz pięciu miast na prawach powiatu, w tym trzech największych.

KOLEJNE TRANSZE – DUŻA NIEWIADOMA

Pozostałe 6 mld zł zostanie rozdzielone w standardowy sposób. Samorządy będą musiały aplikować o dotacje na konkretne projekty, a postępowanie będzie miało najprawdopodobniej charakter konkursowy. Procedura jest jeszcze nie do końca określona. Rząd zamierza jeszcze w tym roku rozdzielić 3 mld zł i taką samą kwotę w roku przyszłym. Także w tych transzach dotacje z funduszu można przeznaczać na inwestycje dowolnego rodzaju. Określono ich minimalną wielkość: 400 tys. zł.

Uchwała Rady Ministrów wyznacza osiem ogólnych kryteriów oceny wniosków. Są to:

  • realizacja zasady zrównoważonego rozwoju;
  • kompleksowość planowanych inwestycji;
  • ograniczenie emisyjności i poziomu ingerencji planowanych inwestycji w środowisko;
  • koszt planowanych inwestycji w stosunku do planowanych dochodów jednostki w roku rozpoczęcia inwestycji;
  • liczba osób, na które planowane inwestycje będą miały korzystny wpływ;
  • relacja kosztu planowanych inwestycji do prognozowanego efektu;
  • wpływ planowanej inwestycji na ograniczenie skutków klęsk żywiołowych lub zapobieganie im w przyszłości, jeżeli planowana inwestycja może mieć taki wpływ;
  • zapewnienie dostępności w rozumieniu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami.

Zapisy uchwały pozostawiają wiele niewiadomych. Nie jest jasne, w jaki sposób projekty będą porównywane według tych kryteriów. Nie wiadomo, czy zostaną wprowadzone ograniczenia kwot lub liczby projektów, jakie będzie mógł otrzymać pojedynczy samorząd. Korporacje samorządowe zwróciły uwagę, że ogólnikowe zapisy uchwały mogą prowadzić do całkowicie uznaniowego podziału dostępnych środków z kolejnych transz.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

Spis treści

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa