Transfery pomiędzy budżetami jednostek samorządu terytorialnego

ANALIZY SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA 5/2020

W 2019 r. – przy łącznych dochodach samorządów w wysokości 278,5 mld zł – transfery pomiędzy ich budżetami wyniosły nieco ponad 7 mld zł. Tytuły prawne są zróżnicowane, natomiast usystematyzowanie transferów na podstawie sprawozdań budżetowych nie jest proste. Często przypisanie danej operacji do paragrafu klasyfikacji budżetowej nie jest oczywiste i analogiczne zdarzenia finansowe są inaczej ujmowane w różnych jednostkach. Łączne kwoty transferów poszczególnych typów są w sprawozdaniach Rb28, dotyczących wydatków inne, niż kwoty ujęte w tych samych paragrafach w sprawozdaniach Rb27 dotyczących dochodów.

Tylko niekiedy błąd wydaje się oczywisty, np. transfer z gminy do powiatu dotyczący zadania powiatowego zostaje zakwalifikowany jako dotacja na zadanie wykonywane na podstawie porozumienia lub umowy. Najczęściej w danej dziedzinie (rozdziale klasyfikacji budżetowej) mogą występować transfery o różnej naturze prawnej, które powinny być odmiennie klasyfikowane (według paragrafów).
Łączną kwotę wszystkich transferów można ustalić tylko po stronie wydatkowej. W klasyfikacji budżetowej nie ma pełnej symetrii paragrafów dotyczących wydatków i dochodów. Wydatkowemu paragrafowi 433 („Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego”) nie odpowiada analogiczny paragraf dochodowy.

W sprawozdania budżetowych można zidentyfikować następujące transfery:

  • wpłaty do budżetu państwa, „janosikowe” (par. 293) oraz finansowane z nich części subwencji: równoważąca dla gmin (rozdział 78531) i powiatów (78532) oraz regionalna (78533);
  • zakup usług od innych samorządów (tylko paragraf wydatkowy 433);
  • dotacje celowe na zadania realizowane na podstawie porozumień i umów (zadania bieżące – paragrafy: 231, 332, 233, 288; zadania inwestycyjne – 661, 662, 663, 664);
  • dotacje celowe z tytułu pomocy na dofinansowanie zadań własnych (zadania bieżące – par. 271, zadania inwestycyjne – 630);
  • wpłaty gmin i powiatów na rzecz innych samorządów (i związków komunalnych) na dofinansowanie zadań (bieżących – par. 290, inwestycyjnych – 665).

MECHANIZM „JANOSIKOWEGO”

W 2019 r. wpłaty do budżetu państwa łącznie wyniosły 2593 mln zł: 700 mln na poziomie gminnym, 1384 mln na poziomie powiatowym i 509 mln na poziomie wojewódzkim. Na poziomie gminnym i powiatowym można być zarówno płatnikiem „janosikowego”, jak i beneficjentem finansowanej z wpłat subwencji równoważącej. Spośród 53 jednostek powiatowych dokonujących wpłat tylko dwie nie otrzymały zwrotnie subwencji równoważącej. Łącznie do płatników trafiło z powrotem z ich wpłat 493 mln zł, tak więc transfery netto w ramach mechanizmu powiatowego wyniosły 891 mln zł.
Spośród płatników gminnych, 30 jednostek otrzymało z powrotem nieco ponad 8 mln zł ze swoich wpłat. Ponadto ustawowe algorytmy nie rozdzielają na gminną subwencję równoważącej pełnej kwoty zebranej z wpłat. Niewykorzystana kwota 246 mln zł przeszła do rezerwy dzielonej przez Ministra Finansów w porozumieniu z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jednym z możliwych sposobów użycia rezerwy jest częściowy zwrot płatnikom ich wpłat. W 2019 r. przeznaczono na to 90 mln zł. Ostatecznie transfery netto w ramach mechanizmu gminnego wyniosły 602 mln zł.
Mechanizm „janosikowego” w 2019 r. odpowiadał więc za transfery 2002 mln zł pomiędzy budżetami jednostek samorządu terytorialnego oraz dodatkowo za 591 mln zł dwukierunkowych transferów pomiędzy budżetami gmin i powiatów a budżetem państwa.

OPŁATY ZA USŁUGI

Według sprawozdań w 2019 r. łączne wydatki samorządów na zakup usług od innych jednostek samorządowych wyniosły 2007 mln zł. Ponad połowę tej kwoty – 1161 mln zł – stanowiły opłaty za pobyt w domach opieki społecznej. Inne znaczące transfery dotyczyły: rodzin zastępczych (i rodzinnych domów dziecka) – 180 mln zł – placówek opiekuńczo-wychowawczych – 140 mln zł – oraz przedszkoli (w tym oddziałów przedszkolnych w szkołach i przedszkoli specjalnych) – 285 mln zł.
Wbrew nazwie paragrafu nie mamy do czynienia z klasycznym zakupem usług. Najczęstsza sytuacja to obowiązek prawny współfinansowania przez gminę usług opiekuńczych, organizowanych przez powiaty. Dotyczy to osób kierowanych do danej placówki lub rodziny zastępczej z terenu danej gminy – wnoszenie części opłaty za pensjonariuszy DPS-ów, jeżeli pełnej kwoty nie pokrywa wpłata pensjonariusza i jego rodziny, oraz ponoszenie określonej ustawą części kosztów pobytu dziecka w placówce bądź rodzinie zastępczej.
W przypadku przedszkoli gmina ma obowiązek pokrywania kosztów uczęszczania dziecka, będącego jej mieszkańcem, do przedszkola w innej gminie. Wnoszona opłata ma być równa tzw. dotacji podstawowej w gminie, w której dziecko uczęszcza do przedszkola, czyli w uproszczeniu wydatkom bieżącym na jedno dziecko objęte edukacją przedszkolną finansowanym ze środków własnych gminy.

POROZUMIENIA I UMOWY O WYKONYWANIU ZADAŃ

Sprawozdania budżetowe za 2019 r. są w tej kwestii niespójne. Sprawozdano wydatki o charakterze dotacji na zadania objęte porozumieniami lub umowami w łącznej wysokości 1333 mln zł (994 mln zł wydatków bieżących i 339 mln zł wydatków inwestycyjnych). Natomiast w sprawozdaniach z wykonania dochodów ujęto łącznie 1390 mln zł otrzymanych dotacji, w tym 1064 mln zł o charakterze bieżącym i 325 mln zł o charakterze inwestycyjnym.
Zasadniczo chodzi tu o realizację zasady mówiącej, iż jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przekaże innej jednostce w drodze porozumienia lub umowy wykonywanie jakiegoś swojego zadania – co dopuszczają ustawy ustrojowe – powinna równolegle przekazać potrzebne do tego środki.
Wśród zadań bieżących największe otrzymane transfery dotyczyły: lokalnego transportu zbiorowego (315 mln zł), przedszkoli (121 mln zł), placówek opiekuńczo-wychowawczych (119 mln zł), powiatowych urzędów pracy (103 mln zł), utrzymania dróg (98 mln zł) i pieczy zastępczej (67 mln zł). Wśród otrzymanych dotacji inwestycyjnych zdecydowanie dominowały inwestycje drogowe – 208 mln zł.
Transfery dotyczące powiatowych urzędów pracy nie są efektem swobodnych umów a sytuacji, w której powiat lub miasto nie posiada własnego PUP i jest objęte działaniem urzędu będącego jednostką organizacyjną innego powiatu/miasta.
Zwraca uwagę skala transferów dotyczących przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych i pieczy zastępczej. Oprócz rzeczywistych umów i porozumień mamy tu prawdopodobnie do czynienia także z sytuacjami, które powinno się raczej zakwalifikować do kategorii opłat za usługi. Przykładowo: jednostki powiatowe zaksięgowały 17 mln zł jako dotacje od gmin na prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych i utrzymanie rodzin zastępczych, będące skutkiem umów i porozumień. Zadania te gminy mają obowiązek współfinansować, a nie wykonywać, transfer środków nie jest więc efektem przekazania wykonania zadań w drodze porozumienia bądź umowy.

POMOC FINANSOWA

Ustawy ustrojowe dopuszczają udzielanie przez samorządy pomocy, w tym finansowej, innym samorządom. Według sprawozdań z wykonania wydatków, w 2019 r. jednostki samorządowe udzieliły innym samorządom w formie dotacji pomocy finansowej w łącznej wysokości 1050 mln zł (w tym 870 mln zł na zadania inwestycyjne). Według sprawozdań z wykonania dochodów było to 1106 mln zł (w tym 925 mln zł na zadania inwestycyjne).
Skala transferów i ich ukierunkowanie na inwestycje wskazuje, że na ogół nie mamy do czynienia z pomocą dla innych jednostek w sytuacjach nadzwyczajnych, np. klęski żywiołowej. Takich przypadków nie da się zresztą wyodrębnić na podstawie kategorii klasyfikacji budżetowej.
Wśród otrzymanych dotacji inwestycyjnych dominują inwestycje drogowe (710 mln zł), a wśród nich inwestycje w drogi powiatowe (505 mln zł). Najwyraźniej bardzo częsta jest sytuacja wspierania finansowego przez gminy budowy bądź modernizacji dróg powiatowych na swoim terenie. W 2019 r. gminy sprawozdały łącznie udzielenie na ten cel 522 mln zł dotacji.

WPŁATY NA DOFINANSOWANIE ZADAŃ

Ponieważ kategoria ta obejmuje także wpłaty na rzecz związków komunalnych oraz związku metropolitalnego, sprawozdania dotyczące wydatków wykazują znacznie wyższe kwoty (783 mln zł) niż sprawozdania dotyczące dochodów (263 mln zł). Do wyjątków należą tak zaksięgowane wpłaty przeznaczone na zadania inwestycyjne. Kwotowo niemal wszystkie dochody zaksięgowane w paragrafie 290 dotyczą czterech dziedzin: placówek opiekuńczo-wychowawczych (106 mln zł), rodzin zastępczych (79 mln zł), przedszkoli (41 mln zł) i DPS-ów (27 mln zł). Skłania to do przypuszczenia, że część jednostek w tym paragrafie księguje obowiązkowe opłaty gmin za pensjonariuszy i uczniów przedszkoli.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

Na podstawie:
– sprawozdań Rb27S, Rb28S,
– informacji o wykonaniu budżetów jednostek samorządowych w okresie 1 stycznia - 31 grudnia 2019 r.
– informacji za rok 2019 nt. ostatecznych rocznych kwot subwencji, wpłat i udziałów dla poszczególnych gmin, powiatów i województw oraz nt. środków z rezerwy subwencji ogólnej.
Wszystkie źródła dostępne na stronie: www.mf.gov.pl

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa