Finanse komunalne 2021 – kolejny trudny rok?

BIULETYN SAMORZĄDOWCA - ANALIZY SAMORZĄDOWE

Nawet jeżeli sprawdzi się optymistyczne założenie projektu budżetu państwa, że wzrost gospodarczy w 2021 r. wyniesie 4,0%, sytuacja finansowa samorządów będzie nadal trudna. Zasadniczą przyczyną są projektowane zmiany w PIT i CIT, które znacząco obniżą ich potencjalne dochody z tych źródeł.

Ministerstwo Finansów co roku do 15 października przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego (JST) wstępne informacje dotyczące przyszłorocznych dochodów. Obejmują one prognozowane dochody z udziałów w PIT oraz poszczególne części subwencji: oświatową, wyrównawczą (finansowaną z budżetu państwa) równoważącą dla gmin i powiatów oraz regionalną dla województw (obie finansowane z wpłat JST) i rezerwę subwencji przeznaczoną na uzupełnienie subwencji regionalnej (finansowaną z budżetu państwa), a także wysokość wpłat na „janosikowe”.

PIT

Dochody samorządów z udziałów we wpływach z PIT prognozowane są we wstępnych informacjach Ministerstwa Finansów na 2021 r. na 57,3 mld zł, o 1,2% wyżej niż w pierwotnych prognozach na 2020 r. (56,7 mld zł). Projekt nowelizacji budżetu państwa przyjmuje, że dochody budżetu państwa z PIT będą niższe o nieco ponad 2,2% od pierwotnej prognozy. Jeżeli ostateczne wykonanie dochodów JST z udziałów w PIT będzie analogiczne i wyniesie 55,4 mld zł, to prognozowany wzrost w 2021 r. w stosunku do 2020 r. wynosił będzie ok. 3,5% (1,9 mld zł), zaś w stosunku do dochodów zrealizowanych w 2019 r. – niespełna 1% (550 mln zł). Oznaczałoby to poprawę w stosunku do tego roku. Jej potencjalna skala jest jednak zmniejszona zapowiadanymi zmianami w podatku dochodowym od osób fizycznych, zwłaszcza podwyższeniem limitu, do którego PIT od działalności gospodarczej można rozliczać ryczałtowo. Wpływy z PIT w tej formie stanowią dochód budżetu państwa i nie są dzielone z samorządami. W efekcie prognozowany wzrost dochodów z PIT w 2021 r. w stosunku do projektu nowelizacji budżetu na ten rok jest w przypadku budżetu państwa znacznie wyższy niż w przypadku JST i wynosi ok. 7,5%.

SUBWENCJA

Projekt ustawy budżetowej przewiduje zwiększenie łącznej kwoty subwencji ogólnej ze wszystkich tytułów dla wszystkich JST z 66,6 do 70,1 mld zł, tj. o 5,2%. Największą jej część stanowi subwencja oświatowa, która ma zwiększyć się o 4,4%, z 49,8 do 52,0 mld zł. Wzrost wyznaczony jest przede wszystkim skutkami podwyższenia wynagrodzenia nauczycieli od września 2020 r. i nie oznacza poprawy finansowania oświaty środkami z subwencji.

TRANSFERY WYRÓWNAWCZE

Pozostałe części subwencji – poza rezerwą drogową w wysokości 336 mln zł – tworzą system wyrównawczy. Transfery są ustalane na podstawie wielkości dochodów podatkowych (w przeliczeniu na mieszkańca) sprzed dwóch lat, czyli dla 2021 r. na podstawie dochodów z 2019 r. Były one o 8,3% wyższe niż w 2018 r., stąd należało się spodziewać w przyszłym roku wyższych kwot subwencji niż w roku bieżącym.
Finansowana z budżetu państwa część wyrównawcza subwencji dla wszystkich trzech poziomów łącznie wzrośnie o nieco ponad 1 mld zł (7,6%). Wpłaty na tzw. janosikowe, finansujące drugą część mechanizmu wyrównawczego wzrosną o 207 mln zł (7,0%). Łączna suma wypłat (subwencja równoważąca dla gmin i powiatów, subwencja regionalna dla województw oraz rezerwa subwencji na uzupełnienie subwencji regionalnej finansowana z budżetu państwa) ma wzrosnąć o 181 mln zł (6,4%).
Bardziej szczegółowo, na poziomie gminnym subwencja wyrównawcza wzrośnie mniej – o 6,3% – niż na poziomie powiatowym i wojewódzkim (po 10,3%). Wpłaty powiatowe i finansowana przez nie subwencja równoważąca dla powiatów wzrosną po 8,5% (133 mln zł). Na poziomie wojewódzkim wpłata i subwencja regionalna wzrosną o 7,8% (46 mln zł) a uzupełniająca rezerwa subwencji o 6,0% (18 mln zł).
Bardziej złożone są zmiany na poziomie gminnym. Wpłaty wzrosną o 3,6% (28 mln zł), natomiast finansowana przez nie subwencja równoważąca dla gmin spadnie o 2,5% (11 mln zł). Wynika to z faktu, że ustawowy algorytm podziału subwencji równoważącej dla gmin zawiera ograniczenia kwot, jakie mogą one otrzymać. Trzy czwarte łącznej kwoty subwencji przeznaczone jest dla gmin, które ponoszą wysokie wydatki na dodatki mieszkaniowe. Wypłata dla danej JST nie może być jednak wyższa niż same wydatki na ten cel (dwa lata wcześniej). Nadmiarowe kwoty są przesuwane do rezerwy subwencji. W 2020 r. gminne wpłaty są wyższe od wypłat o 332 mln zł, w 2021 r. będą wyższe o 371 mln zł.

CIT

Przekazywane samorządom informacje dotyczące przyszłorocznych dochodów nie obejmują wpływów z CIT. Przyszłoroczne dochody JST można – choć mało precyzyjnie – oszacować poprzez odwołanie do prognoz odnoszących się do dochodów budżetu państwa.
Projekt ustawy budżetowej zakłada w 2021 r. dochody budżetu państwa z CIT w wysokości 37,1 mld zł. Jest to mniej o 1,4 mld zł i 3,6% od kwoty prognozowanej w nowelizacji budżetu na ten rok i mniej o 2,9 mld zł i 7,2% od kwoty zrealizowanej w 2019 r. Projekt nowelizacji budżetu państwa przyjmuje w skali roku spadek dochodów budżetu państwa z tego źródła w stosunku do pierwotnej prognozy o 8,3% (3,5 mld zł). Jeżeli dochody samorządów z udziałów w CIT ukształtują się analogicznie, wyniosą za cały 2020 r. 10,5 mld zł, a w 2021 r. – 10,1 mld zł (w 2019 r. wykonane dochody samorządów z udziałów w CIT wynosiły 11,8 mld zł). Na wysokość wpływów z CIT będą miały wpływ liczne projektowane zmiany w tym podatku.

Konsekwencje

Jakie będą łączne efekty tych wielokierunkowych zmian? Na poziomie gminnym i powiatowym, gdzie podstawowe znaczenie mają dochody z udziałów w PIT należy spodziewać się w przyszłym roku nominalnego wzrostu dochodów podatkowych w stosunku do roku bieżącego a nawet minimalnego wzrostu w stosunku do 2019 r.
Trzeba jednak zauważyć, że prognozowany stopień wzrostu dochodów z PIT jest niższy niż stopień wzrostu wpłat na „janosikowe”. Pogarsza to sytuację JST uzyskujących najwyższe dochody podatkowe i dokonujących wpłat do budżetu państwa (wyższych niż w tym roku).
Niskie dochody z udziałów w CIT negatywnie wpłyną przede wszystkim na finanse wojewódzkie, zwłaszcza woj. mazowieckiego, które – przy prawdopodobnie niższych dochodach podatkowych – będzie zobowiązane do wyższej niż w tym roku wpłaty do budżetu państwa (639 w stosunku do 593 mln zł).
Rok 2021 – podobnie jak rok 2020 – będzie niekorzystny dla JST o wyższych dochodach podatkowych i relatywnie lepszy dla JST o niskich dochodach otrzymujących transfery wyrównawcze, które – średnio rzecz biorąc – wzrosną w stosunku do 2020 r. Sytuacja tych JST może się natomiast pogorszyć w 2022 r., kiedy wielkość subwencji wyrównawczej, równoważącej i regionalnej będzie ustalona na podstawie słabych dochodów podatkowych z 2020 r.

 bs1

  

Udziały w PIT dla 2021 r., subwencja wyrównawcza, równoważąca i regionalna (łącznie z jej uzupełnieniem z budżetu państwa) oraz wpłaty dla lat 2020 i 2021 na podstawie Informacji MF. Udziały w PIT dla 2020 r., udziały w CIT dla lat 2020 i 2021, szacunek na podstawie projektu nowelizacji budżetu państwa na 2020 r. oraz projektu budżetu państwa na 2021 r. Subwencja oświatowa na podstawie budżetu państwa na 2020 r. i projektu budżetu państwa na 2021 r.

Aleksander Nelicki
ekspert ds. finansów samorządowych

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa