Zarządzanie cmentarzem komunalnym – problem gminny

AKTUALNOŚCI / KOMENTARZE - SAS 3/2021

Praktycznie w każdej gminie funkcjonuje cmentarz komunalny. Istniejące cmentarze są zbyt małe i w związku z tym powstaje konieczność ich poszerzenia lub utworzenia nowego. Największą przeszkodą w planowaniu inwestycji jest brak odpowiednich terenów spełniających warunki określone w przepisach prawnych.

Założenie nowego lub rozszerzenie istniejącego cmentarza komunalnego to zadanie własne gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1947, t.j.), o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego, państwowego inspektora sanitarnego. Przepisy ustalające zasady i tryb korzystania z urządzeń użyteczności publicznej znajdujących się na terenie cmentarza powinny wywodzić się z przepisów rangi prawa miejscowego i z tym jest w praktyce duży problem, gdyż nie wszystkie gminy mające na terenie gminy usytuowany cmentarz komunalny mają stosowane uchwały rad gminy. Uchwała taka, jako uchwała określająca zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, powinna być wydana w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, t.j., ze zm.).
W praktyce, najczęściej obowiązki zarządcy i administratora przekazano spółkom gminnym lub samorządowym zakładom budżetowym (sporadycznie przedsiębiorcom wybranym w trybie zamówień publicznych). Z przepisów ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że gospodarka komunalna może być w szczególności prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 679, t.j.). Powierzenie znacznej części zadań podmiotom zewnętrznym nie zwalnia, jednak organów gmin z obowiązku nadzoru i kontroli. Który to obowiązek nie jest sprawowany prawidłowo (co jednoznacznie wynika z informacji o wynikach kontroli prowadzonej przez NIK: Zarządzenie cmentarzami komunalnymi, nr ewidencyjny P/16/087, https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/16/087/). Gminy same powinny decydować o wysokości stawek opłat za miejsce pochowku na cmentarzach komunalnych (są też gminy, które nie pobierają takich opłat). Ustalenie w praktyce stawek opłat przez organy nieuprawnione — podmioty zarządzające cmentarzem — stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Gmina, która zleciła zarządzanie cmentarzem podmiotom zewnętrznym, powinna regularnie sprawdzać, czy powierzone zadania są prawidłowo realizowane i czy w ogóle są realizowane. Zarządzające cmentarzami spółki komunalne czy gminne jednostki organizacyjne, nie mogą uzyskać uprawnień szerszych, niż powinny mieć. Nie mogą np. prowadzić działalności komercyjnej polegającej na świadczeniu usług pogrzebowych, wykraczających poza zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej związanych z zarządzaniem i utrzymaniem cmentarzy komunalnych, ustalonych przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (stanowi to naruszenie ograniczeń wynikających z przepisu art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 2 i 4 u.o.s.g.), czy też samodzielnie ustalać np. ceny za miejsca pochówku lub równocześnie z cmentarnymi usługami komunalnymi prowadzić komercyjnych usług pogrzebowych. Regulaminu cmentarnego, określającego m.in. stawki opłat nie mogą wydawać podmioty, którym powierzono zarządzanie cmentarzem komunalnym.

Opłaty cmentarne, nie mogą być traktowane jako przychody spółek komunalnych. Finansowanie z tych środków wydatków i kosztów cmentarzy komunalnych bezpośrednio przez samych zarządców jest błędną praktyką.
Zasadne jest niezwłoczne przeprowadzenie własnego audytu zadań związanych z zarządzeniem cmentarzem komunalnym, obejmującego weryfikację nie tylko sposobu jego utworzenia i zarządzania, ale również rzetelności prowadzonej dokumentacji cmentarnej. Kontrola NIK pokazała, iż dokumentacja taka w wielu przypadkach prowadzona była nierzetelnie, gdyż była niekompletna i nie spełniała wymogów określonych w przepisach wykonawczych do ustawy, a w części gmin brak było takiej dokumentacji. Należy zweryfikować, czy uprawnione organy gmin prawidłowo realizują przysługujące im prawa m.in. do decydowania o zasadach korzystania z cmentarzy komunalnych oraz ustalania opłat za usługę cmentarną. Uprawnienia te, co wymaga ponownego podkreślenia, nie mogą być realizowane przez podmioty wykonujące faktycznie czynności związane z administrowaniem cmentarzami lub nieupoważniony do tego organ wykonawczy gminy.
Regulacje, na podstawie, których następuje ustalenie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych mają charakter aktów prawa miejscowego, a ustalone opłaty cmentarne pobierane bezpośrednio przez podmiot zewnętrzny stanowią dochód gminy.

dr Marcin Adamczyk
radca prawny
Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego,
Wydział Prawa i Administracji UWM w Olsztynie.
Partner zarządzający działem prawa samorządowego w Kancelarii Prawnej „AJIP”

SPIS TREŚCI

Wydawca: SKIBNIEWSKI MEDIA, Warszawa